I SA/Wa 1351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędzia WSA Izabela Ostrowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta W. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. G. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz na rzecz Gminy W. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państw nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i zobowiązał do wypłaty odszkodowania Prezydenta Miasta W. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Nieruchomość położona w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. G. w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz na rzecz Gminy W. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państw przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda zobowiązał do wypłaty odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości analogicznej jak w decyzji organu I instancji, jednak zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta W. w terminie 14 dnia od dnia wydania niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.; dalej specustawa drogowa), jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do art. 12 ust. 4f tej ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 3 października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. Minister stwierdził, że stosownie do art. 1 ust. 2 specustawy drogowej w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) wskazuje, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie jednak z art. 19 ust. 5 tej ustawy w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie z art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż zarówno zabezpieczenie jak i wyplata środków należy do właściwego zarządcy drogi. Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 specustawy drogowej koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym. Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. W niniejszej sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu W. statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu [...] (Dz. U. z 2012 r. poz. [...]) z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu W. przywrócono status miasta na prawach powiatu. Skoro zatem na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę [...], miasto W. posiadało status miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to Prezydent Miasta W. był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta. Tak więc Wojewoda [...] nieprawidłowo wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w badanej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Na powyższą decyzję Prezydent Miasta W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - przepisu art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec skarżącego, który dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji mógł być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, - art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania w tym samym charakterze tj. podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: - przepisu art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 2 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadą nieretroaktywności prawa polegające na zobowiązaniu do wypłaty ustalonych odszkodowań Prezydenta Miasta W. wobec uzyskania przez miasto W. z dniem 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu. Powyższe nastąpiło w trakcie wszczętych i toczących się postępowań i w sposób diametralny zmieniło sytuację Gminy W. jako strony tych postępowań, w sytuacji gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji, aż skarżący uzyska status miasta na prawa powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłaty odszkodowań, które w ogóle nie zostały przewidziane i zaplanowane (i nie mogły zostać przewidziane i zaplanowane z uwagi na brak podstaw prawnych do poczynienia takiej rezerwy) w budżecie skarżącego; skarżący wskazał, że uzyskanie przez miasto W. z dniem 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu winno wywoływać skutki na przyszłość i mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po tej dacie, a nie mieć wpływ na ocenę prawną i faktyczną zdarzeń zaistniałych przed tą datą, - przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego pominięcie i niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednakże środki na finansowanie dróg krajowych powinny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu - zwłaszcza w sytuacji gdy w chwili występowania o zezwolenie na realizację inwestycji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącą drogi krajowej nr [...] środki te, w tym przeznaczone na wypłatę odszkodowań, musiały być przewidziane i zarezerwowane w Krajowym Funduszu Drogowym. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując dotychczasowe ustalenia. W piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2014 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, Prezydent Miasta W. dodatkowo podniósł, że z momentem, w którym decyzja o zezwoleniu stała się ostateczna, z mocy prawa powstała wierzytelność o charakterze cywilnoprawnym o wypłatę odszkodowania. W takim przypadku z mocy prawa następuje też indywidualizacja dłużnika (odpowiedzialnego za zapłatę). Dłużnikiem wierzytelności stała się zatem na dzień ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jako inwestor i zarządca drogi, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie strony nie można dokonywać transformacji podmiotowej po stronie dłużnika. Skarżący podkreślił, że art. 22 specustawy odnosi się wyłącznie do źródeł finansowania. W ocenie skarżącego, aby Miasto W. przejęło na siebie istniejące zobowiązania cywilnoprawne GDDKiA, musi zostać zawarte porozumienie pomiędzy Miastem W. a GDDKiA. Nadto, choć zarządcą dróg od 1 stycznia 2013 r. powinno być Miasto Powiat W., to ustanowienie trwałego zarządu wymaga wydania przez Wojewodę decyzji w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwaną Ppsa), uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który ma być zobowiązany do wypłaty odszkodowania. W tym celu po pierwsze należy wyjaśnić, że stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) jako mający charakter cywilnoprawny powstaje w momencie, kiedy zaistniał skutek przewłaszczenia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Wyjaśnić należy, że w ramach specustawy drogowej mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Przy tym sam mechanizm pozbawienia praw do nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i n. specustawy drogowej w sposób odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) generalnego modelu sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. To szczególne wywłaszczenie, uregulowane w specustawie drogowej jako nabycie z mocy prawa, rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej, wobec tych samych podmiotów. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 specustawy drogowej. Jest to norma o charakterze ogólnym przewidująca obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych. Specustawa nie przewiduje jednak samodzielnej regulacji odszkodowawczej, lecz zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy. W przedmiotowej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu kiedy powołane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne, a więc w dniu 9 czerwca 2012 r. W tej dacie ukształtowana została, tak od strony przedmiotowej jak i podmiotowej, treść tego stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej. Ta okoliczność ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, na co słusznie wskazał w decyzji I instancyjnej Wojewoda [...]. Z tą datą sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nabyła z mocy prawa trwały zarząd. Późniejsze zdarzenie prawne jakim było to, że Prezydent W. z dniem 1 stycznia 2013 r. stał się zarządcą dróg krajowych na terenie tego miasta nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy i treści stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowanego z dniem 9 czerwca 2012 r. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby twierdzić, żeby Gmina W. weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora, który ma zbudować fragment obwodnicy. Konieczne jest bowiem odwołanie się do zasady samodzielności finansowej gmin analizowanej w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, a znajdującej wyraz przede wszystkim w art. 167 Konstytucji RP. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im swobodę w kształtowaniu wydatków (przy uwzględnieniu wymogów ustawowych) oraz stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie (zob. wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. K. 40/97 OTK ZU 1998/2 poz. 12). W przedmiotowej sprawie odszkodowanie miałoby być wypłacone z budżetu Gminy W. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego - w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Tym samym wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji została dokonana niewłaściwa wykładnia art. 22 specustawy drogowej, która doprowadziła w konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania tego przepisu, poprzez błędne przyjęcie, że podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania ustala się według stanu prawnego na dzień ustalenia odszkodowania, a nie na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego. Dodatkowo jednak wyjaśnić należy, że przepis ten stanowi, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Jest to istotny zapis ponieważ wskazuje on, który podmiot dysponuje publicznymi środkami na realizację zobowiązań odszkodowawczych. Wbrew stanowisku Ministra, nie tylko art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) czy ustawa o drogach publicznych, ale również konieczne jest zastosowanie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931 ze zm.) Zgodnie z art. 39 f ust.1 pkt 1 tej ustawy środki Krajowego Funduszu Drogowego mogą być przeznaczone na finansowanie budowy i przebudowy dróg krajowych realizowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponadto zwrócić uwagę należy, że art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że źródłem finansowania dróg publicznych są również środki finansowe określone przepisami o drogach publicznych, przepisami o transporcie drogowym i przepisami o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r., Nr 10/2011 ustanowiono program wieloletni pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015". Wykonawcą tego programu jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (§ 2 ust. 1 tej uchwały). Zgodnie z załącznikiem [...] – Lista zadań priorytetowych pod pozycją [...] znajduje się budowa obwodnicy W. w ciągu drogi krajowej nr [...] i określenie wartości projektu [...] zł. Środki na budowę drogi zostały przewidziane zatem w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjent został wskazany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział Dyrekcji w [...]. Ten podmiot dysponuje zatem wyłącznie środkami publicznymi na realizację obwodnicy W. Przywrócenie miastu W. statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy (co było prawnie zresztą niemożliwe). Skoro zadania budowy drogi realizuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to trudno znaleźć racjonalne przesłanki dla obciążenia kosztami odszkodowań Prezydenta Miasta W, jako hipotetycznie przyszłego zarządcę drogi, która jeszcze na tym odcinku nie istnieje. Nie można w art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego czy w przepisach ustawy o drogach publicznych, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, znaleźć podstawę prawną do rozwiązania specyficznego problemu, który wyłonił się w związku z przywróceniem W. statusu miasta na prawach powiatu. Reasumując podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor, na wniosek którego zostało wydane ostateczne zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Tylko bowiem ten podmiot jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętej nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych. Również tylko wnioskodawca ma obowiązek wskazania lokali zamiennych. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 22 specustawy drogowej, który wskazuje na konieczność uwzględnienia przy określaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania przepisów regulujących Krajowy Fundusz Drogowy, a więc art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Organ naczelny zignorował również całkowicie powołaną uchwałę Rady Ministrów. Prawidłowa jest natomiast decyzja Wojewody [...], która jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazała Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien jako podmiot zobowiązany do ustalenia odszkodowania ustalić właśnie ten podmiot. Natomiast co do kwestii prawidłowości wysokości ustalenia odszkodowania Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 Ppsa, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.