I SA/Wa 1352/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie NSA Anna Lech (spr.) NSA Marek Stojanowski Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2005 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy J. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę I SA/Wa 1352/04 UZASADNIENIE Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] działając na podstawie art. 59 ust 2 i 2 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) utrzymał w mocy postanowienie nr [...][...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie negatywnej opinii dotyczącej zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. przez Radę Gminy z dniem [...] sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu postanowienie Minister Edukacji Narodowej i Sportu przedstawił następujący stan sprawy: [...] Kurator Oświaty postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2004 r. wydał negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. przez Radę Gminy J. z dniem [...] sierpnia 2004 r. Kurator Oświaty ustalił, że: - do Szkoły Podstawowej w S. uczęszcza obecnie [...] uczniów, w roku szkolnym 2004/2005 liczba ta utrzyma się na zbliżonym poziomie, - likwidacja szkoły spowoduje wydłużenie drogi dziecka do szkoły, - szkoła wyróżnia się dobrą jakością pracy dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej, a jej uczniowie osiągnęli najlepsze wyniki na sprawdzianie zewnętrznym w skali powiatu [...] w łatach 2002 i 2003, szkoła reprezentowała gminę J. na ogólnopolskich sympozjach ekologicznych, - gmina zainwestowała znaczne środki finansowe na rzecz modernizacji bazy szkolnej (powstała pracownia komputerowa, nowe sanitariaty i zaplecze kuchenne), - budowa nowego budynku szkolnego w W., do którego mają być przeniesieni uczniowie nie została zakończona. Propozycja zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. spotkała się z bardzo dużym oporem środowiska lokalnego. Rodzice protestując przestali posyłać dzieci do szkoły, ale w wyniku mediacji Kuratora Oświaty odstąpili od tej formy protestu. W ocenie Kuratora Oświaty, determinacja rodziców w dużej mierze wynikała z braku właściwie prowadzonych negocjacji - nie zaproponowano im realnego alternatywnego rozwiązania, nie wzięto pod uwagę wyjątkowego zaangażowania rodziców w życie szkoły. Ponadto ustalił on, że w wyniku likwidacji szkoły uczniowie będą mieli dłuższą drogę do szkoły o kilka kilometrów, a budowa nowego budynku szkolnego w W., do którego miałyby uczęszczać dzieci z S. nie została jeszcze zakończona. [...] Kurator Oświaty w piśmie z dnia 26 marca 2004 r. stwierdził, że zaistniała sytuacja jest wynikiem niedostosowania przez władze samorządowe inwestycyjnych planów dotyczących oświaty do warunków demograficznych gminy. Zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S. ma na celu tzw. "zapełnienie" większą liczbą uczniów aktualnie budowanej Szkoły Podstawowej w W.. Zdaniem Kuratora wyrażenie pozytywnej opinii w tej sprawie byłoby wyrazem akceptacji tego rodzaju strategii działań podejmowanych przez organy gminy. Pismem z dnia 17 marca 2003 r. Wójt Gminy J. złożył zażalenie na postanowienie Kuratora Oświaty. Podkreślił w nim, że stanowisko Kuratora jest sprzeczne z długofalowym programem gminnej oświaty zawartym w "Strategii rozwoju gminy do 2010 roku" przyjętej przez Radę Gminy w 2001 r. Program dotyczy m.in. optymalizacji i reorganizacji sieci szkół w związku z następującym niżem demograficznym w gminie. Zapewnił, iż nowa Szkoła Podstawowa w W. będzie posiadać zdecydowanie lepsze warunki bazowe - [...] przestronnych pomieszczeń dydaktycznych, salę gimnastyczną, kuchnię, stołówkę, szatnię, sanitariaty, gabinet lekarski i bibliotekę. Gmina planując przeniesienie dzieci do tej szkoły zapewni im dowóz. Wójt Gminy J. zwrócił uwagę, iż radni podejmując uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S. wzięli pod uwagę uwarunkowania demograficzne, sieć organizacyjną placówek oświatowych, organizację dowozu uczniów, warunki bazowe, kadrę pedagogiczną oraz możliwości finansowe gminy. Wskazał na konieczność likwidacji następnych szkół w przyszłości. Organ drugiej instancji stwierdził, że zarówno z zażalenia, jak i z pisma Kuratora Oświaty z dnia 26 marca 2004 r. wynika, iż przyjęty przez gminę program restrukturyzacji gminnej oświaty zakłada likwidację nie tylko jednej szkoły. Powodem takich działań są argumenty natury ekonomicznej. Czynnik ekonomiczny nie może być jedyną racjonalną przesłanką zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. przy jednoczesnym braku akceptacji społecznej, a wręcz dużym protestem nauczycieli i rodziców, którzy wysoko oceniają pracę dydaktyczno-wychowawczą szkoły. Sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, więc sprawa społecznego protestu nie powinna być elementem obojętnym dla gminy. Problem reorganizacji sieci szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców wymaga rozstrzygnięcia najlepiej na drodze negocjacji z przedstawicielami zainteresowanych stron. Wzięto pod uwagę liczbę uczniów likwidowanej szkoły i okoliczność, iż utrzymuje się ona na stałym poziomie. W związku z planowaną likwidacją, dla licznej grupy uczniów droga do szkoły będzie dłuższa o kilka kilometrów. Nie bez znaczenia jest również fakt zainwestowania w ciągu kilku ostatnich lat przez gminę znacznych środków na modernizację budynku szkolnego w S.. Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia [...] Kuratora Oświaty i podzielił jego argumenty uzasadniające rozstrzygnięcie. Na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu złożył skargę Wójt Gminy J. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty. W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy J. podniósł, że w dniu [...] lutego 2004 r. Rada Gminy w J. podjęła uchwałę w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. z dniem [...] sierpnia 2004 r., zapewniając uczniom możliwość kontynuowania nauki od dnia 1 września 2004 r. w publicznych Szkołach Podstawowych w W. i J.. W uchwale postanowiła, że obwód szkoły w S. przejmie Szkoła Podstawowa w W. odnośnie miejscowości S. i W., a Szkoła Podstawowa w J. odnośnie miejscowości L.. Uchwała zawierała szczegółowe uzasadnienie wraz z materiałem analitycznym opracowanym na podstawie kryteriów wynikających z ustawy o systemie oświaty. W dniu 27 lutego 2004 r. pismem kierowanym do Rady Rodziców Szkoły Podstawowej w S. Wójt Gminy powiadomił rodziców o zamiarze likwidacji szkoły, szczegółowo uzasadniając swoje stanowisko. W tym samym dniu wystąpił do [...] Kuratora Oświaty o wydanie pozytywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji tej placówki. W dniu [...] marca 2004 r. Kurator zaopiniował negatywnie zamiar likwidacji, wydając postanowienie nr [...]. Organ drugiej instancji wydał postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Kuratora naruszając art. 35 § 3 kpa w sprawie terminów załatwienia spraw i art. 89 ustawy o samorządzie gminnym. Postanowienia obu organów zostały wydane z naruszeniem prawa, to jest art. 59 ust 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten określa warunki likwidacji szkoły, którymi przy wydaniu opinii Kurator był związany. Gmina jako organ prowadzący szkołę wywiązała się z obowiązków, o których mówi wyżej wymienionym przepis, natomiast organy obu instancji oparły się na kryteriach nie mających podstaw prawnych ani faktycznych. Jako okoliczności negatywnej opinii przyjęli, że "do szkoły w oddziałach 0-VI uczęszcza obecnie [...] uczniów, w roku szkolnym 2004/2005 liczba ta utrzyma się na zbliżonym poziomie". Tymczasem w aktach sprawy, a w szczególności w uzasadnieniu do uchwały Rady Gminy, w piśmie Wójta do Kuratora z dnia 27 lutego 2004r., w zażaleniu Wójta do Ministra, Gmina szczegółowo przedstawia uwarunkowania demograficzne przemawiające za likwidacją szkoły w S.. Następnym argumentem przemawiającym według organów obu instancji przeciw likwidacji szkoły jest to, że "placówka wyróżnia się dobrą jakością pracy dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczej, osiągnęła najlepsze wyniki w sprawdzianie zewnętrznym w skali powiatu [...] w latach 2002 i 2003, oferuje uczniom wyjątkowo bogatą ofertę zajęć pozalekcyjnych, reprezentowała gminę J. w ogólnopolskich sympozjach ekologicznych". Skarżący nie może również zgodzić się z tymi argumentami, gdyż szkoła w S. nie odbiega poziomem od innych szkół, a tego typu stwierdzenia i to na łamach prasy wyrażone przez wizytatora spowodowały tylko ferment w gminnej kadrze pedagogicznej. Jeżeli chodzi o ogólnopolskie sympozja, to szkoła ta gościła uczestników piątego już spotkania nauczycieli ekologii, udostępniając pomieszczenia na prowadzenie warsztatów metodycznych, prezentując jednocześnie efekty w zakresie edukacji ekologicznej, która to wprowadzona została do wszystkich jednostek oświatowych na terenie gminy w formie jednej godziny w wymiarze tygodniowym na oddział. Uczestników poprzednich czterech sympozjów gościły pozostałe szkoły, co stało się już tradycją w tej gminie. Prawdą jest, że szkoła ta uzyskała dobre wyniki ze sprawdzianu zewnętrznego w skali powiatu [...] w latach 2002 i 2003, ale i również prawdą jest, że w sprawdzianie zewnętrznym w roku 2004 szkoła ta spośród wszystkich szkół podstawowych na terenie gminy uzyskała wynik najniższy. Podkreślić trzeba, że w szkole tej na jednego zatrudnionego nauczyciela przypada średnio sześciu uczniów, co tworzy już określony obraz. Kolejny argument podniesiony przez organy jest taki, że "władze gminy zainwestowały znaczne środki finansowe na rzecz modernizacji bazy szkolnej (np. powstała pracownia komputerowa, nowe sanitariaty i zapiecze kuchenne". To prawda, że władze gminy zainwestowały znaczne środki finansowe na rzecz modernizacji bazy szkolnej na terenie całej gminy i nie tylko w S.. We wszystkich szkołach powstały pracownie internetowo -komputerowe, z tym., że w mini skali właśnie w S. i w R. tylko po [...] zestawów komputerowych. Natomiast pełne wyposażenie i właściwe warunki bazowe siadają szkoły: J., W. i W.. Należy nadmienić, że we wszystkich placówkach jest zapewniona merytorycznie przygotowana kadra po jednego nauczycielu, a w gimnazjum trzech nauczycieli. Aktualnie kwalifikacje swoje podnoszą nauczyciele ze wspomnianej Szkoły Podstawowej w W., która zostaje doposażona w drugą pracownię, bo tu przecież planowane było przyjęcie dzieci z likwidowanej szkoły w S. i dysponować ona będzie w sumie [...] komputerami i bogatym kompletem pozostałych urządzeń multimedialnych. Jeżeli chodzi o sanitariaty wewnętrzne, to już praktycznie mamy je we wszystkich szkołach, a te w S. ze względu na stan techniczny zagrażały zdrowiu, a nawet życiu dzieci i młodzieży tam przebywającej. Była to więc konieczność ich wykonania bez względu na okres funkcjonowania placówki. Zaplecza kuchenne takie jak w S. są we wszystkich szkołach, a w R. wraz ze stołówką. Natomiast w pełnym wymiarze kuchnię wraz ze stołówką (zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami sanitarnymi) posiada szkoła nowo wybudowana w W., która jest i będzie najnowocześniejsza na terenie gminy wśród szkół podstawowych, do której mają uczęszczać uczniowie z rejonu Szkoły Podstawowej w S.. Kurator swoje negatywne stanowisko motywował bardzo dużym oporem społecznym lokalnego środowiska. Wójt Gminy w dniu 20 stycznia 2004 r. i 12 lutego 2004 r. odbył spotkania z rodzicami dzieci powiadamiając ich o zamiarze likwidacji szkoły. Przedstawił rozwiązanie zabezpieczające możliwości nauki w sąsiednich szkołach, jak również złożył deklarację pomocy w tworzeniu szkoły społecznej w S. z jednoczesnym nieodpłatnym przekazaniem przez Gminę w użytkowanie całego majątku ruchomego i budynku dotychczasowej szkoły stowarzyszeniu, które powołałoby się do życia. Propozycja nie została przyjęta. Na negatywne stanowisko rodziców miały wpływ publiczne wypowiedzi Kuratora Oświaty i wizytatora w prasie i w TV jeszcze przed podjęciem postanowienia z dnia [...] marca 2004 r., że nie pozwolą na likwidację placówki. Tym samym została złamana zasada bezstronności organu wydającego postanowienie jeszcze przed merytorycznym rozpatrzeniem sprawy. Minister Edukacji Narodowej i Sportu w postanowieniu z dnia [...] lipca 2004 r. poza okolicznościami przytoczonymi za Kuratorem Oświaty dodaje, że "likwidacja szkoły spowoduje wydłużenie drogi dziecka do szkoły". W aktach sprawy znajduje się kopia mapy, z której widać, że odległości od S. i W. do W. oraz L. do J. nie są dłuższe niż z S. do W. i L.. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie oparł organ drugiej instancji swoje stwierdzenie, że wydłuży się uczniom drogę do szkoły o kilka kilometrów. Skarżący podkreślił, że gmina zabezpiecza dowóz wszystkich dzieci z wyżej wymienionych miejscowości do szkół w W. i J., co jest jej ustawowym obowiązkiem wynikającym z art. 17 ust. 3 wyżej wymienionej ustawy i co było znane obu organom. Również niezgodne z prawdą jest twierdzenie zawarte w postanowieniu organu drugiej instancji, że "budowa nowego budynku szkolnego w W., do którego mają być przeniesieniu uczniowie nie została zakończona. Budynek szkoły jest już ukończony. W dniu [...] kwietnia 2004 r. został on protokólarnie przekazany przez wykonawcę. W dniu 2 lutego 2004 r. Wójt wystąpił do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z wnioskiem o zwiększenie części subwencji oświatowej w 2004 r. z tytułu wyposażenia nowo wybudowanego obiektu szkoły w W., załączając oświadczenia inspektora nadzoru i wykonawcy zobowiązujące się zakończyć prace do 30 czerwca 2004 r. W dniu 28 czerwca 2004 r. W dniu 28 czerwca 2004 r. Minister Finansów powiadamia Wójta, że środki finansowe na wyżej wymieniony cel w kwocie [...] zł zostaną przekazane. Pieniądze wpłynęły na konto gminy dnia 30 czerwca 2004 r. Obecnie prowadzony jest przetarg na zakup nowoczesnego, w pełni spełniającego wszystkie określone kryteria, wyposażenia dla nowo wybudowanej Szkoły Podstawowej w W.. Wyposażenie to szkoła otrzyma w pierwszej połowie sierpnia 2004 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ podaje, że powodem działań gminy są jedynie argumenty natury ekonomicznej. Gmina powyżej wykazała, że czynnik ekonomiczny nie jest jedną realną przesłanką. Faktem jest, że gmina nie posiada wystarczającej ilości środków finansowych na utrzymanie tak mało liczebnej, co do ilości uczniów, Szkoły Podstawowej w S., gdzie przydzielona subwencja oświatowa nie zabezpiecza nawet w [...] % wypłaty wynagrodzeń zatrudnionych tam nauczycieli i pracowników obsługi, nie mówiąc już o pozostałych kosztach utrzymania tej placówki. Głównym argumentem i to zasadniczym jest możliwość poprawy warunków nauczania uczniów, warunków bezpieczeństwa uczniów i dostępności do nowoczesnych pomocy dydaktycznych jakimi dysponuje nowo wybudowana Szkoła stawowa w W.. W żaden sposób zamierzona decyzja o likwidacji Szkoły Podstawowej w S. nie pogarsza możliwości realizacji zadań wynikających z ustawy o systemie oświaty, a wprost przeciwnie zwiększa i to w sposób znaczący możliwości realizacji tych zadań w nowo wybudowanej Szkole Podstawowej w W.. Organy obu instancji nie zastosowały się do kryteriów określających warunki likwidacji szkoły publicznej z art. 59 § 2 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddaleniu i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie mogła być uwzględniona. Zarzuty skargi sprowadzają się do polemiki z opinią wyrażoną przez [...] Kuratora Oświaty, utrzymaną następnie w mocy przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Skarżący przedstawia własny pogląd w sprawie likwidacji szkoły, odmienny od przedstawionego w zaskarżonych postanowieniach. Natomiast sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tej kontroli sąd administracyjny dokonuje oceny, czy organ administracji przy rozpoznawaniu sprawy nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, nie może jednak orzekać według zasady słuszności. Zgodnie z art. 59 ust 2 i 2 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia ta jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie [...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S., której organem prowadzącym jest Gmina J.. Przepisy ustawy nie określają, jakimi kryteriami winien się kierować kurator oświaty wydając opinię o zamiarze likwidacji szkoły. Opinia ta zatem wydana jest na podstawie uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć oczywiście zupełnie dowolnego charakteru. Kurator oświaty uzasadniając swoją opinię wskazał na następujące okoliczności: - do szkoły, do oddziału 0-VI uczęszcza obecnie [...] uczniów, w roku szkolnym 2004/2005 liczba ta utrzyma się na zbliżonym poziomie, - placówka wyróżnia się dobrą jakością pracy dydaktyczno-wychowawczo-opiekuńczą - osiągnęła najlepsze wyniki w sprawdzianie zewnętrznym w skali powiatu [...] w łatach 2002 i 2003, oferuje uczniom wyjątkowo bogatą ofertę zajęć pozalekcyjnych, reprezentowała gminę J. w ogólnopolskich sympozjach ekologicznych, - władze gminy zainwestowały znaczne środki finansowe na rzecz modernizacji bazy szkolnej (np. powstała pracownia komputerowa, nowe sanitariaty i zaplecze kuchenne), - propozycja władz gminy spotkała się z bardzo dużym oporem społecznym lokalnego środowiska. W tej sytuacji nie można uznać, że kurator oświaty przekroczył granice uznania administracyjnego, a zatem również rozstrzygnięcie organu drugiej instancji utrzymujące w mocy postanowienie kuratora oświaty nie narusza prawa. Z tych względów sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.