I SA/Wa 1352/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. w [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania A. M. - uchylił decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją z [...] czerwca 1982 r., nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy [...] - działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej jako uztwn - zezwolił Zakładowi [...] na założenie i budowę linii [...] na terenie nieruchomości położonych w miejscowościach: [...],[...],[...],[...],[...] - po terenach stanowiących własność osób fizycznych i jednostek uspołecznionych według załączonego wykazu w okresie od II kwartału 1982 r. do końca III kwartału 1983 r. Następnie decyzją z [...] sierpnia 1982 r., nr [...], Naczelnik Miasta i Gminy [...] zezwolił Zakładowi [...] na budowę linii [...]. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana m.in. na nieruchomości, która w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy [...] stanowiła własność K.M., matki A. M.. Nabyła ona tę nieruchomość - o powierzchni [...] m2 stanowiącą działki nr: [...] położone w obrębie [...] w [...] - na podstawie aktu własności ziemi wydanego w dniu [...] lipca 1976 r. przez Naczelnika Miasta i Gminy [...], nr [...]. Na mocy umowy darowizny z [...] maja 1994 r., Rep.nr [...], K. M. darowała synowi A. M. zabudowaną nieruchomość rolną stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...], położoną w [...] przy ulicy [...], wraz z domem mieszkalnym sześcioizbowym i stodołą oraz inwentarzem żywym i martwym. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. A. M. wystąpił do Starosty [...] o przyznanie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem, na podstawie art. 35 uztwn, prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, położonej w [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą KW nr [...], zabudowanej linią [...]. Ze sporządzonego w dniu [...] września 2019 r. przez notariusza A. W. aktu poświadczenia dziedziczenia, Rep. A nr [...], wynika, że spadek po K. M. nabyli z mocy ustawy: A.M. (skarżący), R.M., H.K. i Z. M. - w udziałach po 1/4 części każde z nich. Przy czym - jak zaznaczono ww. akcie - w skład spadku nie wchodzi gospodarstwo rolne. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z [...] grudnia 2019 r. właścicielem działki nr [...], z obrębu [...], jest A.M., a nieruchomość stanowi grunty orne, pastwiska zabudowane lub grunty orne zabudowane. Na zlecenie organu I instancji uprawniony rzeczoznawca majątkowy P. L. sporządził operat szacunkowy z [...] kwietnia 2020 r. Pełnomocnik wnioskodawcy oraz spółka [...] S.A. w [...] ustosunkowali się do treści operatu szacunkowego. W związku z tym rzeczoznawca majątkowy pismem z [...] września 2020 r. wskazał, które z przesłanych uwag uwzględnił w poprawionym operacie szacunkowym. Pismem z [...] października 2020 r. spółka [...] S.A. ponownie przedstawiła uwagi do sporządzonego i poprawionego operatu szacunkowego. Swoje kolejne uwagi przedstawił również wnioskodawca w piśmie z [...] października 2020 r. Rzeczoznawca majątkowy pismami z [...] i [...] listopada 2020 r. oraz z [...] stycznia 2021 r. wskazał, że wystąpił do spółki [...] S.A. z prośbą o podanie powierzchni znajdującej się pod przewodami - niezbędnej celem ustalenia prawidłowych wartości w sporządzonej wycenie. W ostatnim z pism biegły zwrócił się też do Starosty z prośbą o zobowiązanie spółki do podania tych informacji. Przy czym w aktach sprawy brak jest informacji, czy przedmiotowa kwestia została w jakikolwiek sposób wyjaśniona. W odpowiedzi na wystąpienie organu I instancji - o przekazanie dokumentu potwierdzającego prawa spadkowe gospodarstwa rolnego po zmarłej K. M. - pełnomocnik wnioskodawcy pismem z [...] lutego 2021 r. wyjaśnił, że zawarty w akcie poświadczenia dziedziczenia z [...] września 2019 r. zapis, iż w skład spadku nie wchodzi gospodarstwo rolne wynika z faktu, że przedmiotowe gospodarstwo zostało na mocy umowy darowizny z [...] maja 1994 r. przekazane A. M., a dokument ten został dołączony do akt sprawy. Po rozpatrzeniu wniosku A. M., Starosta [...] decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...], umorzył postępowanie o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem opisanej wyżej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], w związku z realizacją inwestycji, polegającej na budowie linii [...] przez Zakład [...], w związku z decyzjami Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 1982 r., nr [...] oraz z [...] czerwca 1982 r., nr [...]. W uzasadnieniu stwierdził, że skoro akt notarialny z [...] maja 1994 r., na mocy którego wnioskodawca nabył od poprzedniego właściciela nieruchomość, nie zawierał żadnej wzmianki (klauzuli) o przeniesieniu, wraz z prawem własności nieruchomości, także dochodzonego obecnie roszczenia odszkodowawczego oraz, że pomiędzy wnioskodawcą, a byłym właścicielem przedmiotowej nieruchomości, nie została zawarta odrębna umowa o przeniesienie (cesję) roszczenia odszkodowawczego - to nie sposób uznać, iż wnioskodawca na skutek nabycia przedmiotowej nieruchomości zyskał jednocześnie legitymację czynną do dochodzenia tego roszczenia. Dlatego też umorzył postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem nieruchomości. Odwołanie od decyzji Starosty [...] złożył A. M., zarzucając decyzji organu I instancji: a) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym zwłaszcza nieustalenie, czy w skład spadku po K. M. wchodzi roszczenie o odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości, a także nieustalenie, czy w drodze dziedziczenia wnioskodawca nabył roszczenie o odszkodowanie; b) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie adresatowi decyzji zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy, w tym niewyjaśnienie przyczyn uznania, że wnioskodawca nie nabył roszczenia o odszkodowanie za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości; c) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy nie zachodziły ku temu przesłanki, a zwłaszcza postępowanie nie było bezprzedmiotowe, bowiem wnioskodawca posiada legitymację do złożenia wniosku o ustalenie dochodzonego odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości; c) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wnioskodawca nie posiada legitymacji prawnej do złożenia wniosku o ustalenie dochodzonego odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem prawa własności przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z wykładni ww. art. 128 oraz dominującego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że następca prawny, będący spadkobiercą właściciela wywłaszczonej nieruchomości, może w drodze dziedziczenia nabyć wskazane roszczenie, a zatem posiada legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o wypłatę odszkodowania. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazał, że po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, decyzja organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania wydaje się nie tylko przedwczesna, a też w świetle okoliczności sprawy nieuzasadniona. Podniósł, że obecnie problematyka unormowana w dawnym art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, uregulowana została w art. 124 i art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020r., poz. 1990) - dalej jako u.g.n. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Natomiast w art. 128 ust. 4 u.g.n. wskazano, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. W art. 129 ust. 5 pkt 1 i 3 u.g.n. stwierdzono zaś, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126, a także gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Zgodnie z panującą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dopuszczalne jest zastosowanie w niniejszej sprawie aktualnie obowiązującej ustawy do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie, a nadto należy wskazać, iż roszczenie nie uległo przedawnieniu z uwagi na jego administracyjnoprawny charakter. Chociaż sama instytucja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ma charakter cywilny i generalnie roszczenie odszkodowawcze podlega rygorom zawartym w przepisach art. 117- 125 k.c. tj. przedawnieniu, to jednak w sytuacji, gdy jest ono ustalane w postępowaniu administracyjnym, te zasady nie obowiązują, gdyż brak jest stosownej regulacji prawnej. Z tego też względu należy uznać, że skoro roszczenie odszkodowawcze, przysługujące właścicielowi nieruchomości zajętej pod (najogólniej mówiąc) media nie ulega przedawnieniu, to nie ma uzasadnionych przeszkód by mogło być ono dochodzone w każdym czasie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19). Z powyższych rozważań wynika zatem, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n, uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, - w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. Następnie stwierdził, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy wnioskodawcy przysługuje prawo do ubiegania się o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości. Zauważył, iż roszczenie o odszkodowanie wniesione przez wnioskodawcę, dotyczy działki nr [...] z obrębu [...] położonej w [...], przy ulicy [...], objętej księgą wieczystą Kw nr [...]. Wskazał też, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie sposób ustalić, czy ww. działka nr [...] - będąca przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ I instancji - objęta była decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 1982 r. zezwalającą na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach położonych w miejscowości [...],[...],[...],[...],[...] linii [...] oraz decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 1982 r. zezwalającej Zakładowi [...] na budowę linii [...] - wydanymi w trybie art. 35 uztwn. Jak wynika z wykazu właścicieli i użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia [...], w przypadku nieruchomości należącej do K. i Z. M. mowa jest o nieruchomości położonej przy ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. W ocenie Wojewody, powyższy wątek nie został przez organ I instancji wyjaśniony. Jedyny dokument, znajdujący się w aktach sprawy i dotyczący powyższej kwestii - to pismo z [...] grudnia 2019 r. spółki [...] S.A. wskazujące, że według jej ustaleń z projektu obrazującego przebieg linii [...] wynika, iż działka o obecnym numerze [...] w [...] powstała ze scalenia działek nr [...]. Nie jest on jednak wystarczający dla wiążącego rozstrzygnięcia powyższej kwestii - gdyż ma on walor dowodowy jedynie jako dokument prywatny, pochodzący od strony postępowania. Wojewoda wskazał również, że w aktach sprawy brak jest - w odróżnieniu od przywołanego powyżej wykazu właścicieli i użytkowników gruntów, którego potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia znajduje się w aktach sprawy -oryginałów lub potwierdzonych za zgodność z oryginałem kopii wskazanych powyżej decyzji ograniczających prawo własności nieruchomości objętej postępowaniem. Następnie stwierdził, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien wyjaśnić, czy istnieje tożsamość pomiędzy nieruchomościami objętymi ww. decyzjami ograniczającymi korzystanie z nieruchomości oraz wskazanymi w wykazie właścicieli a nieruchomością w stosunku do której prowadzone jest obecnie postępowanie oraz prawidłowo udokumentować powyższe okoliczności - jest to bowiem brak, który powinien być należycie wyjaśniony i uzupełniony, stanowi bowiem kluczowy element sprawy o odszkodowanie. Dokładne określenie, jakie nieruchomości były przedmiotem zezwolenia na wejście w teren i jakie są przedmiotem wniosku ma bardzo istotne znaczenie, bowiem nieobjęcie decyzją w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości ma bezpośredni wpływ na byt prawny decyzji o przyznaniu odszkodowania następcom prawnym właściciela nieruchomości na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n i może skutkować nie zaistnieniem podstawy umożliwiającej rozstrzygnięcie decyzją administracyjną o ustaleniu odszkodowania z ww. tytułu. Ustalenie tej kwestii będzie też miało istotny wpływ na prawidłowe określenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z przedmiotowym roszczeniem - bowiem w tym stanie rzeczy otwarta pozostaje kwestia legitymacji następców prawnych ówczesnych właścicieli działek objętych ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda podniósł, że wnioski organu I instancji w przedmiocie braku legitymacji A. M. do wystąpienia z wnioskiem są przedwczesne i nie mogą być - w świetle wskazanych powyżej braków w materiale dowodowym - uznane za prawidłowe. Wskazał, że z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę wynika, iż stał się on właścicielem zabudowanej nieruchomości rolnej stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...] położoną w [...] przy ulicy [...] na podstawie aktu darowizny dokonanej przez K. M. w dniu [...] maja 1994 r. Z treści tego aktu wynika, że nieruchomość będąca przedmiotem darowizny stanowiła wyłączną własność K. M., należącą do jej majątku odrębnego. Dodał, że pełnomocnik wnioskodawcy dostarczył organowi I instancji kopie dokumentów w postaci: protokołu dziedziczenia z [...] września 2019 r., Rep. A nr [...], protokołu sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej z [...] września 2019 r., Rep. A nr [...], aktu poświadczenia dziedziczenia po K. M. z [...] września 2019 r., Rep. A nr [...] oraz aktu poświadczenia dziedziczenia po Z. M. z [...] września 2019 r., Rep. A nr [...]. Zgodnie z treścią powyższych aktów, wnioskodawca nabył w drodze ustawy spadek po swojej matce K. M., zmarłej w dniu [...] czerwca 1998 r. - w 1/4 części oraz po swoim ojcu Z. M., zmarłym w dniu [...] kwietnia 2001 r. - w 1/3 części. Oprócz wnioskodawcy spadek ten objęli także R.M. oraz H.K. - rodzeństwo wnioskodawcy. Wojewoda zauważył, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Zatem brak tego następstwa prawnego na zasadzie sukcesji generalnej (uniwersalnej) wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy. Podzielił też stanowisko - prezentowane w orzecznictwie - uznające, że w przypadku roszczeń mających swoją podstawę w art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 128 ust. 4 (i art. 124) u.g.n., zasadnym jest przyjęcie, że osobami uprawnionymi do wystąpienia z tym roszczeniem mogą być następcy prawni pod tytułem ogólnym - zgodnie z wyrokiem NSA z 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19. Natomiast ustosunkowując się do stanowiska organu I instancji - w przedmiocie braku możliwości uznania, że wnioskodawca skutecznie nabył roszczenie o ubieganie się o odszkodowanie, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 §1 k.p.a. - uznał je za przedwczesne w kontekście wskazanych powyżej uchybień w przedmiocie ustalenia aktualnej numeracji nieruchomości, co do której dochodzone jest roszczenie. Ponadto brak jest dokumentów, które potwierdzałyby przyjęte stanowisko, iż w skład odziedziczonego gospodarstwa rolnego nie wchodziły roszczenia z nim związane. Wskazał także, że darowizna nieruchomości obejmowała gospodarstwo rolne wraz z całokształtem majątku i nie zawierała żadnych zapisów, które wyłączałyby jakiekolwiek składniki majątkowe integralnie z tym gospodarstwem związane - takie jak wszelkie roszczenia o odszkodowanie czy ekspektatywy. W końcowej części uzasadnienia Wojewoda zauważył, iż trudno ustalić dlaczego spółka [...] S.A. w piśmie z [...] stycznia 2020r. wskazała, że w jej ocenie odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości - objętej niniejszym postępowaniem - zostało już wypłacone. Z treści kopii "Protokołu odbioru technicznego elektroenergetycznej linii [...]" z [...] kwietnia 1984 r., a konkretnie z zapisów jego punktu 9.7, który miałby być podstawą takiego ustalenia, wynika jedynie, że "wszelkie odszkodowania związane z budową linii [...] obciążają inwestora [...]". W jego ocenie, zapis ten w żaden sposób nie przesądza kwestii wypłaty odszkodowania za nieruchomość objętą postępowaniem. W podsumowaniu Wojewoda wskazał, że braki w materiale dowodowym, a także brak kompleksowej i solidnej oceny zebranego materiału dowodowego, przedstawionego w uzasadnieniu decyzji przesądzają, że naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - i naruszenia te w sposób oczywisty mają wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego stwierdził, że decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. - gdyż przeprowadzenie przez organ wojewódzki dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie art. 136 k.p.a. celem uzupełnienia ww. dowodów i materiałów - z uwagi na ich kluczową rolę w postępowaniu w przedmiocie przyznania odszkodowania - nie byłoby postępowaniem uzupełniającym i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, iż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Organ II instancji nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - dlatego też należało zobowiązać do tego organ I instancji. Następnie Wojewoda wskazał - w oparciu o art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. - że w ponownie prowadzonym postępowaniu koniecznym jest uwzględnienie powyższych uwag dotyczących kierunków postępowania wyjaśniającego, aby prawidłowo ustalony stan faktyczny pozwolił na jednoznaczne i wiarygodne uzasadnienie w zakresie przesłanek przyznania i ustalenia wysokości odszkodowania, a podjęte rozstrzygnięcie opierało się na niewątpliwych i przekonujących argumentach i było zgodne z przepisami prawa i obowiązującym orzecznictwem. Dodał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien poczynić czytelne i prawidłowe ustalenia, należycie przy tym udokumentowane, co do następujących okoliczności: - czy działka będąca przedmiotem postępowania była objęta decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] sierpnia 1982 r., nr [...] - zezwalającą na zakładanie i przeprowadzania na nieruchomościach położonych w miejscowości [...],[...],[...],[...],[...] linii [...] oraz decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 1982 r., nr [...] zezwalającą Zakładowi [...] na budowę linii [...]; - ustalenie kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie; - dokończenie czynności związanych z wyjaśnieniem uwag i wątpliwości, jakie zgłoszone zostały przez strony w stosunku do operatu szacunkowego ustalającego wartość nieruchomości do określenia wysokości odszkodowania i ocenić ten operat pod względem formalnym tak, aby mógł on stanowić wiarygodny dowód w postępowaniu odszkodowawczym. Od decyzji Wojewody [...] sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] S.A. w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 117 k.c. na skutek błędnego uznania, że roszczenie o ustalenie i zapłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa własności nieruchomości - jako cywilnoprawne roszczenie majątkowe - nie przedawnia się w terminie określonym w art. 118 k.c.; b) art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania tytułu ograniczenia (pozbawienia) prawa do nieruchomości w sytuacji, gdy roszczenie o jego ustalenie i zapłatę uległo przedawnieniu; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie: a) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy i dokonanie wykładni przepisów uztwn i u.g.n. w sposób stanowiący dla organu I instancji niezgodne z prawem wskazanie co do kierunku załatwienia sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r., którą w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchylono decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka o nr [...], o pow. [...] m2, objętej księgą wieczystą KW nr [...], w związku z realizacją inwestycji polegającej na budowie linii [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie jest zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. - zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Decyzja kasacyjna może być zatem wydana przez organ odwoławczy tylko wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi z kolei naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że prawidłowo organ II instancji uznał, iż umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. było przedwczesne. Rację ma organ odwoławczy, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej wnioskiem A. M. wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Słusznie bowiem w zaskarżonej decyzji wskazał on na potrzebę jednoznacznego ustalenia, czy pomiędzy nieruchomościami objętymi decyzjami z 1982 r. ograniczającymi korzystanie z nieruchomości oraz wskazanymi w wykazie właścicieli a przedmiotową nieruchomością istnieje tożsamość. Jak trafnie wskazał organ dokładne określenie, jakie nieruchomości były przedmiotem zezwolenia na wejście w teren i jakie są przedmiotem wniosku A.M. ma istotne znaczenie w tej sprawie w świetle art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., gdyż może zaistnieć sytuacja uniemożliwiająca ustalenie odszkodowania na rzecz osób uprawnionych w drodze decyzji administracyjnej. Podkreślić bowiem należy, że ze zgromadzonego materiału dowodowego - jak zasadnie wskazał Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji - nie wynika w sposób oczywisty, czy działka nr [...] objęta wnioskiem A. M. o przyznanie odszkodowania, była przedmiotem decyzji wydanych w 1982 r. Z akt sprawy wynika bowiem, że linia energetyczna przebiegała przez nieruchomość należącą do poprzedników prawnych wnioskodawcy oznaczoną jako działka nr [...] i [...]. Wskazana działka nr [...] i dodatkowo działki nr [...], podlegały postępowaniu scaleniowemu, w wyniku którego miała powstać działka nr [...]. W aktach sprawy brak jest jednak decyzji scaleniowej, wskazującej na to, iż przedmiotowa działka nr [...] powstała ze scalenia wymienionych wyżej działek. W tych warunkach konieczne jest ustalenie przez organ I instancji, z jakich działek została utworzona działka nr [...] i na podstawie jakiej decyzji. Trafnie wskazał również organ odwoławczy na konieczność jednoznacznego ustalenia właściwego kręgu osób uprawnionych do uzyskania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...] w związku z budową linii [...]. Podzielić należy także jego stanowisko odnośnie stwierdzenia, że zapis w pkt 9.7 kopii "Protokołu odbioru technicznego elektroenergetycznej linii [...]" z [...] kwietnia 1984 r. nie przesądza o tym, że doszło do ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Niewątpliwie kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwych i jednoznacznych ustaleń organu I instancji, albowiem ma ona decydujący wpływ na wynik sprawy. Mając to wszystko na względzie, stwierdzić należy, że w realiach niniejszej sprawy stan faktyczny nie został dotychczas ustalony w sposób umożliwiający podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie. Podjęta w tych okolicznościach decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości - jest niewątpliwie przedwczesna i została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej wyrażonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Z tych też względów, Wojewoda [...] zasadne uchylił - na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - decyzję Starosty [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z zaleceniem prawidłowego ustalenia i należytego udokumentowania: - czy działka będąca przedmiotem postępowania była objęta decyzją Naczelnika Miasta i Gminy[...] z [...] sierpnia 1982 r., nr [...] oraz decyzją Naczelnika Miasta i Gminy [...] z [...] czerwca 1982 r., nr [...]; - ustalenia kręgu osób uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Nie ulega też wątpliwości, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. w powyższym zakresie - gdyż prowadziłoby to naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W warunkach rozpoznawanej sprawy zarzuty sformułowane w pkt I a) i b) sprzeciwu nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem w świetle art. 64e p.p.s.a. Sąd - rozpoznając sprzeciw od decyzji - ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym ocena ta ma charakter wyłącznie procesowy - co oznacza, że Sąd nie bada istoty sprawy. Również zarzut sformułowany w pkt II sprzeciwu nie mógł odnieść oczekiwanego skutku - albowiem zasadnie organ odwoławczy zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylając decyzję organu I instancji i wskazując przy tym zakres konieczny do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do uwzględnienia sprzeciwu, Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.