I SA/Wa 1354/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania oddala skargę. I SA/Wa 1354/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania M. K., uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...] odmawiającą przyznania odszkodowania za budynek oraz za grunt o powierzchni [...] m2 pochodzący z nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] i umorzył prowadzone w tej sprawie postępowanie pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach i ocenie prawnej sprawy. Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] o pow. [...] m2 objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). W dniu wejścia w życie dekretu stanowiła ona własność S. S. i zabudowana była piętrowym budynkiem mieszkalnym. Decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. nr [...] odmówiono byłej właścicielce przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowej nieruchomości z jednoczesnym przejęciem na własność Państwa wszystkich znajdujących się na tym gruncie budynków. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 1974r. nr [...]. Z kolei decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r. nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1974 r. nr [...] odmówiono przyznania dawnej właścicielce odszkodowania za ww. nieruchomość z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64). Posadowiony na nieruchomości budynek został w 1975 r. rozebrany w związku z przeznaczeniem (zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] stycznia 1974 r.) terenu pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". W wyniku przeprowadzonego na wniosek M. K. (następcy prawnego dawnej właścicielki) postępowania nadzorczego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] maja 1998 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 1974 r. Zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...], uchyliło decyzję Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1974 r. i przekazało sprawę wniosku dekretowego do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., nr [...] Burmistrza W., jako organ właściwy do rozpoznania ww. wniosku, ustanowił na rzecz M. K. prawo użytkowania wieczystego części gruntu dawnej nieruchomości o pow. [...] m2 (obejmującego obecną działkę ewid. nr [...]), zaś odmówił ustanowienia tego prawa w stosunku do gruntu o pow. [...] m2 (oznaczonego obecnie jako działki nr [...] i [...]), bowiem ta część gruntu została wykorzystana na cel społeczny - ulicę. W następstwie tej decyzji w dniu 28 września 2000 r. zawarto w formie aktu notarialnego umowę o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste. Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2001 r. M. K. zwrócił się o wypłatę odszkodowania za przejęcie bez rekompensaty gruntu o pow. [...] m2 pochodzącego z nieruchomości położonej przy ul. [...] oraz za wyburzony w 1975 r. budynek. Działając na podstawie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.; dalej: u.g.n.), Starosta Powiatu [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., odmówił przyznania odszkodowania za wyburzony budynek oraz za grunt o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż z uwagi na to, że wniosek dekretowy dawnej właścicielki został rozpatrzony dopiero decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającą prawo do użytkowania wieczystego na obecnie niezabudowanym gruncie, to znajdujący się na nim w dniu wejścia w życie dekretu budynek nie przeszedł na własność Państwa, pozostając przez cały czas własnością byłej właścicielki i jej następców prawnych. Tym samym nie została spełniona jedna z podstawowych przesłanek ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 u.g.n. Skoro zaś usytuowany na gruncie dom w ogóle nie przeszedł na własność Skarbu Państwa nie ma również możliwości ustalenia odszkodowania za grunt pod takim budynkiem. Jednocześnie Starosta wskazał, że strona może ewentualnie dochodzić odszkodowania za rozebrany budynek w trybie przepisu art. 160 k.p.a. Od powyższej decyzji odwołał się M. K., zarzucając decyzji nieprawidłową interpretację przepisu art. 156 i 158 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. oraz podnosząc, że stan faktyczny sprawy w pełni odpowiada przesłankom określonym w przepisie art. 215 ust. 2 u.g.n. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki utrzymał powyższą decyzję w mocy. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, natomiast w dniu 24 lutego 2005 r. M. K. wniósł do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Mazowieckiego. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 484/06 uchylił obydwie ww. decyzje Ministra. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2002 r., organ pominął okoliczność, że sprawa odszkodowania za nieruchomość położoną przy ul. [...] została już uprzednio, w 1974 r., rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Sąd zauważył, iż wprawdzie organy administracyjne w 2002 r. orzekały o odmowie przyznania odszkodowania za grunt mniejszej powierzchni, niż grunt za który odmówiono odszkodowania w 1974 r., jednakże z akt sprawy wynika, że grunt ten jest częścią nieruchomości o pow. [...] m2 położonej przy ul. [...]. W ocenie Sądu obie sprawy o odszkodowanie, prowadzone w 1974r. i 2002, są tożsame. W sytuacji zatem, gdy odszkodowanie za podlegającą przepisom dekretu nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., to poprzednim, właścicielom takiej nieruchomości nie przysługuje normalny tryb dochodzenia odszkodowania za tę samą nieruchomość na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami, ani na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dopiero wzruszenie decyzji o odszkodowaniu doprowadzić może do ponownego ustalenia odszkodowania. Ustalenie odszkodowania na podstawie przepisów obecnie obowiązującej ustawy bez wzruszenia decyzji o odszkodowaniu wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. powoduje, w ocenie Sądu, konieczność stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jako wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.) Minister Budownictwa w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, uwzględniając wiążące organ ustalenia Sądu, decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] stwierdził na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2002 r., co skutkowało koniecznością ponownego rozpatrzenia odwołania strony od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie zachodzi tożsamość materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia Starosty Powiatu [...] i Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1974 r., gdyż powołane w decyzji z dnia [...] sierpnia 1974 r. przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w swej istocie, a więc co do samej zasady przyznawania odszkodowań za przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie dekretu [...] nieruchomości, odpowiadają brzmieniu art. 215 obowiązującej aktualnie ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulującego sprawy odszkodowań za takie nieruchomości. W takiej sytuacji, zdaniem organu, brak było podstaw do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji – natomiast istniały podstawy do umorzenia wszczętego postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Wskazując na zasadę trwałości decyzji administracyjnych uregulowaną w art. 16 k.p.a. Wojewoda podkreślił, iż organ administracyjny może wydać rozstrzygnięcie w tej samej sprawie dopiero po wzruszeniu decyzji wcześniejszej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zarzucił decyzji Wojewody Mazowieckiego naruszenie: 1) art. 2 i art. 7 w zw. z art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie domagania się przez stronę naprawienia szkody spowodowanej niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej; 2) art. 215 u.g.n. poprzez jego zastosowanie pomimo, iż własność budynku, za który strona domaga się odszkodowania nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa; 3) art. 160 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż szkoda, której naprawienia strona się domaga wynikła z decyzji niezgodnej z prawem, której nieważność następnie została stwierdzona w toku postępowania administracyjnego, 4) art. 6 art. 9 oraz art. 65 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. poprzez nie przekazanie sprawy organowi właściwemu oraz niepoinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej postępowanie w sprawie w pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach sprawowanej kontroli sądowej sąd administracyjny bada, czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zasadnicze znaczenie przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji ma kwestia związania Wojewody Mazowieckiego i Sądu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 484/06. Jak wynika bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wprawdzie wyrok ten zapadł w stosunku do decyzji nadzorczych wydanych przez Ministra Infrastruktury oraz Ministra Transportu i Budownictwa, zważyć jednak należy, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania, w którym zostało wydane tak ono jak i zaskarżone rozstrzygnięcie, obejmując zarazem przyszłe - ewentualne - postępowanie administracyjne w sprawie (por. wyrok NSA z 22.03.1999r., sygn. akt IV SA 527/97, Lex nr 47275, wyrok WSA w Warszawie z 23.06.2006 r., Lex nr 219355). Nie ulega więc wątpliwości, że ocena prawna Sądu przedstawiona w uzasadnieniu wyroku wiąże również Wojewodę Mazowieckiego rozpoznającego ponownie (w postępowaniu odwoławczym) sprawę odszkodowania, po stwierdzeniu przez Ministra Infrastruktury nieważności uprzednio wydanego rozstrzygnięcia. Związanie zaś samego sądu administracyjnego, w rozumieniu komentowanego przepisu oznacza , iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, str. 326). W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 czerwca 2008 r. - w odniesieniu do okoliczności przedmiotowej sprawy - Sąd jednoznacznie przesądził o tożsamości sprawy o odszkodowanie prowadzonej z wniosku M. K. z dnia 24 stycznia 2001 r. oraz sprawy odszkodowawczej zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1974 r. Powyższy wyrok nie został przez żadną ze stron zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest prawomocny. Przesądzenie o tożsamości obydwu spraw oznacza, iż rozstrzygnięcie Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. bez wątpienia zapadło w warunkach naruszających zasadę powagi rzeczy rozstrzygniętej (rei iudicatae). Zasadnie zatem Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję organu I instancji i umorzył w oparciu o art. 105 k.p.a. obecnie prowadzone w tym przedmiocie postępowania. Skoro bowiem sprawa odszkodowania objęta wnioskiem M. K. została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Prezydenta W. z 1974 r., jej ponowne rozstrzygnięcie, bez wzruszenia uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji, obarczone by było wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W ocenie Sądu nie jest trafny zarzut skarżącego, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2008 r. uniemożliwia mu zgłaszanie żądania naprawienia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem działaniem władzy publicznej. Rozstrzyga ona bowiem jedynie, o bezprzedmiotowości wszczętego wnioskiem skarżącego postępowania o przyznanie w trybie art. 215 u.g.n. odszkodowania za utraconą nieruchomość z uwagi występujące w obrocie prawnym ostateczne rozstrzygnięcie tej sprawy decyzją z 1974 r. Tożsamość tych spraw potwierdzona została wiążącym organ orzeczeniem Sądu z dnia 28 czerwca 2006 r. Kwestionowana decyzja nie przesądza o zasadności ewentualnego żądania odszkodowania za szkody wyrządzone bezprawnym działaniem organu. W tym stanie rzeczy chybiony jest zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 2, art. 7 w zw. z art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenia art. 160 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Mając na uwadze przedmiot sprawy objętej zaskarżoną decyzją nie jest zasadny również zarzut dotyczący naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 9 i art. 65 k.p.a. Została ona bowiem wydana w oparciu o prawidłowo zastosowane przepisy prawa i przez organ właściwy w sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.