I SA/Wa 1355/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) WSA Tomasz Szmydt Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] po rozpoznaniu wniosku [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., nr [...], stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomości drogowe, będące częścią drogi - ul. [...], położone w jednostce ewidencyjnej miasto K., obręb nr [...], oznaczone jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomości drogowe, będące częścią drogi - ul. [...], położone w jednostce ewidencyjnej miasto K., obręb nr [...], oznaczone jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha. Żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej prawa do odwołania, decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wnioskiem z dnia 17 maja 2011 r., skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...]. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], podniósł że w 2004 r. wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], polegające na sprostowaniu oznaczenia i powierzchni działki nr [...], w wyniku czego działka nr [...] o pow. [...] po zmianach została oznaczona nr [...] o pow. [...] ha. Działki nr [...] i nr [...] w części, wchodziły w skład drogi krajowej nr [...] (obecnie wojewódzkiej) i wobec tego nie powinny być przedmiotem komunalizacji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po stwierdzeniu, iż nie jest właściwym organem w sprawie przekazał powyższy wniosek do Ministra Skarbu Państwa. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji administracyjnej, bowiem na dzień 1 stycznia 1999 r. przedmiotowa działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha była własnością Skarbu Państwa i stanowiła drogę, która w myśl przepisów ustaw reformujących stała się z mocy prawa własnością Powiatu [...]. Minister Skarbu Państwa zwrócił uwagę, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] przedmiotowego mienia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U.nr 133 poz. 872 ). W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru stwierdził, że zmiana numeracji działki oraz jej wielkości przeprowadzona w 2004 r., nie może mieć wpływu na zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż zarówno w dniu 1 stycznia 1999 r., jak również w dniu orzekania, zachodziły wszelkie przesłanki do nabycia przez Powiat [...] nieruchomości w całości. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie złożył [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Odwołujący się zwrócił uwagę, iż część działki ewidencyjnej nr [...] zajęta była pod drogę wojewódzką nr [...], co oznaczało brak przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] spornej nieruchomości. Minister Skarbu Państwa rozpatrując ponownie sprawę decyzją z dnia z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...]. Minister Skarbu Państwa podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz ponownie zwrócił uwagę, że w sprawach prowadzonych na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego fundamentalne znaczenie ma zasada ogólna wyrażona w art. 16 kpa, a mianowicie zasada trwałości decyzji. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Minister Skarbu Państwa zwrócił uwagę, że katalog przyczyn stwierdzenia nieważności przez organ wyższego stopnia wyrażony w art. 156 kpa jest katalogiem zamkniętym i ustawodawca nie przewidział możliwości jego modyfikowania o dowolne interpretacje organu. Zdaniem organu decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., nr [...], nie wyczerpuje w żaden sposób przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Minister Skarbu Państwa podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę [...] przy wydaniu kwestionowanej decyzji, gdyż w dniu orzekania zachodziły wszystkie przesłanki do stwierdzenia nabycia w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające(...), przez Powiat [...] spornej nieruchomości. Organ administracyjny wydał decyzję w oparciu o posiadany materiał dowodowy dający podstawę do komunalizacji parnego mienia na rzecz Powiatu [...]. Zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jakie zaszły dopiero w 2004 r. nie mogą być podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę [...], gdyż fakt ten nie mieści się w pojęciu rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Organ zwrócił uwagę, że przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, a sytuacja taka w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. Zdaniem organu w świetle zebranego materiału dowodowego w sprawie sporna nieruchomość na dzień 1 stycznia 1999r. nie stanowiła części drogi wojewódzkiej. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...]. Skarżący zaskarżył w całości przedmiotową decyzję zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r. wydana została bez rażącego naruszenia prawa, podczas gdy prawidłowa analiza stanu sprawy prowadzi do wniosku, iż decyzja Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 60 w zw. z art. 103 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co oznacza wydanie decyzji wbrew nakazom wynikającym z przywołanych przepisów. Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący w uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie, zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Natomiast drogami powiatowymi - zgodnie z art. 103 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. - stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, niewymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich. Wobec powyższego wraz z powołaniem Województwa [...] droga wojewódzka nr [...] zaliczona została do dróg wojewódzkich na podstawie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie wykazu dróg krajowych i wojewódzkich - Dz. U. Nr 160 poz. 1071 ) i przeszła pod zarząd [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] - jednostki organizacyjnej Województwa [...]. W opinii [...]ZDW decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w chwili wydania przedmiotowej decyzji działka nr [...] (na dzień 1 stycznia 1999 r.) zajęta była w części pod drogę wojewódzką nr [...] - (obręb skrzyżowania ulicy [...] z ulicą [...] i [...]). Tym samym z przepisu prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...) wynikał nakaz wydania decyzji określonej treści, tj. nakaz stwierdzenia nabycia własności nieruchomości z mocy prawa przez Województwo [...]. Skarżący podkreślił, że w pierwszej kolejności powinien zostać dokonany podział działki nr [...] celem wyodrębnienia dwóch działek - jednej zajętej pod pas drogowy drogi wojewódzkiej i drugiej zajętej pod pas drogowy drogi powiatowej, a następnie przejęcie na rzecz Województwa [...] oraz Powiatu [...] w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy Wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną działek wyodrębnionych i zajętych pod drogę – odpowiednio wojewódzką i powiatową. Skarżący wskazał, ze decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie przejścia przez miasto K. w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] m.in. dokonano podziału działki [...] (w wyniku modernizacji ewidencji działka nr [...] otrzymała nowy numer – [...]) wyodrębniając działkę [...] zajętą uprzednio pod pas drogowy drogi wojewódzkiej (a przed 1 stycznia 1999 r. - drogi krajowej). Taki stan istnieje na gruncie przynajmniej od 1 stycznia 1999 r. W związku z powyższym dawna działka [...] zajęta w części pod drogę wojewódzką nr [...] nie spełniała przesłanek do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowej nieruchomości. Przejęcie na rzecz Powiatu [...] całej działki, w tym również części nie będącej drogą powiatową skutkuje koniecznością wypłaty przez Województwo [...] na rzecz Powiatu [...] niesłusznego odszkodowania za działkę [...] (powstałej w wyniku podziału działki [...] - dawnej [...]) na skutek wydania Decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawianą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej (orzeczenia administracyjnego) obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze prowadzone w oparciu o art. 156-158 k.p.a. podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których mówi art. 156 § 1 k.p.a. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Akta postępowania administracyjnego i treść uzasadnienia zaskarżonych decyzji wskazują, że Minister Skarbu Państwa w postępowaniu nadzorczym wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym jak i materialnym. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, przy czym niezgodność ta spełnia, co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 60 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. -Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Decyzją z dnia [...] września 2000 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] mienia Skarbu Państwa, stanowiącego nieruchomości drogowe, będące częścią drogi - ul. [...], położone w jednostce ewidencyjnej miasto K., obręb nr [...], oznaczone jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, ze mienie Skarbu Państwa znajdujące się we władaniu Zarządu Drogowego w [...] obejmujące nieruchomości drogowe wchodzące w skład drogi – ul. [...], stało się mieniem Powiatu [...] z mocy prawa. W wyniku podjętych później działań Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], dokonał podziału działki [...] (w wyniku modernizacji ewidencji działka nr [...] otrzymała nowy numer – [...]) wyodrębniając działkę [...] zajętą uprzednio pod pas drogowy drogi wojewódzkiej (a przed 1 stycznia 1999 r. - drogi krajowej). Taki stan istnieje na gruncie przynajmniej od 1 stycznia 1999r. Niewątpliwie skarżący ma rację, że przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2000 r. przez Wojewodę [...] powinien zostać dokonany podział działki nr [...] celem wyodrębnienia dwóch działek - jednej zajętej pod pas drogowy drogi wojewódzkiej i drugiej zajętej pod pas drogowy drogi powiatowej, a następnie przejęcie na rzecz Województwa [...] oraz Powiatu [...] w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy Wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną działek wyodrębnionych i zajętych pod drogę – odpowiednio wojewódzką i powiatową. Jednakże nie dokonano wówczas podziału działki nr [...] i nie wyodrębniono działki zajętej pod pas drogi wojewódzkiej (a przed 1 stycznia 1999 r. - drogi krajowej), tak więc całą działkę nabył z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Powiat [...]. Istota niniejszego postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w tej sytuacji doszło do rażącego naruszenia prawa przez Wojewodę [...] przy wydaniu kwestionowanej decyzji. Katalog organów posiadających kompetencje zarządców dróg w odniesieniu do poszczególnych kategorii dróg publicznych wynika z art. 19 ust. 2, ust. 3, 5 i 7-8 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy pozostaje regulacja art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zgodnie z którą w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Do zarządcy drogi należy zaś nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i nieruchomości innych związanych z potrzebami zarządzania drogami i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Ze względu na to, że Miasto K. które, co nie ulega wątpliwości, jest miastem na prawach powiatu, wykonuje zadania w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym), nie można uznać, ze przy wydawaniu decyzji przez Wojewodę [...] doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro taka sytuacja jak opisana w art. 19 ust. 5 powołanej ustawy jest prawnie dopuszczalna. Ponadto przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Zdaniem Sądu taka sytuacja w sprawie niniejszej nie zachodzi. Powiat [...] mógł nabyć mienie Skarbu Państwa, stanowiące nieruchomość drogową. Organ administracyjny wydał decyzję w oparciu o posiadany materiał dowodowy dający podstawę do komunalizacji spornego mienia na rzecz Powiatu [...]. Wojewoda [...] wydając decyzję oparł się na dokumentacji i stanie prawnym, który nie naruszał rażąco prawa. Podkreślić należy, iż decydujące znaczenie w sprawie ma zasada ogólna kodeksu postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 kpa, a mianowicie zasada trwałości decyzji. Zgodnie z nią decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w wypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych. Służy realizacji takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, zaufanie do organów państwa, zaufanie do prawa. Szczególne znaczenie tej zasady przejawia się w sferze ochrony praw słusznie nabytych. Trwałość decyzji ostatecznych powoduje, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach wprost określonych w kpa lub w przepisach szczególnych. Przenosząc powyższe rozważania na stan przedmiotowej sprawy Sad stanął na stanowisku, ze aczkolwiek decyzja Wojewody [...] była wadliwa, nie można jej przypisać cech rażącego naruszenia prawa. Organ administracji publicznej dokonał prawidłowych ustaleń, iż przy wydawaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., nr [...] nie doszło do naruszenia prawa w stopniu skutkującym stwierdzenie nieważności. Wymieniona decyzja nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późno zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.