I SA/Wa 1355/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania odwołującej się świadczenia alimentacyjnego na rzecz uprawnionego syna – K. S. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego. Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. M. S. (jako przedstawiciel ustawowy małoletniego K. S.) wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie na rzecz wyżej wymienionego prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Do uiszczania alimentów na rzecz K. S., płatnych do rąk jego matki zobowiązany został wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt [...] P. S. W stosunku do ww. dłużnika alimentacyjnego, jako osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej, postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] września 2015 r. sygn. akt. [...] ogłoszona został upadłość (tzw. upadłość konsumencka). W związku z uprawomocnieniem się tego postanowienia, komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w [...] postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., działając na podstawie art. 146 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz.U. z 2015 r., poz. 233) umorzył prowadzone przeciwko niemu postępowanie egzekucyjne. Wobec zaś umorzeniem tego postępowania poinformował organ (pismem z [...] maja 2016 r.), o braku możliwości wystawienia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji. W tym stanie rzeczy decyzją z [...] maja 2016 r. Burmistrza Miasta [...] odmówił ustalenia na rzecz osoby uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego przewidzianych ustawą z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2016 r., poz. 169), powołując się na niespełnienie przez wnioskodawczynię warunków ich uzyskania, związanych z udokumentowaniem bezskuteczności egzekucji w drodze zaświadczenia organu prowadzącego tę egzekucję i braku możliwości pozyskania takiego zaświadczenia z uwagi na umorzenie postepowania egzekucyjnego. Od decyzji tej M. S. wniosła odwołanie ,załączając do niego opinię Ministerstwa Sprawiedliwości, wskazującą na istnienie w ustawie z 7 września 2007 r. luki prawnej i potrzebie zainicjowania prac legislacyjnych w kierunku możliwości przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w sytuacji niezrealizowania tego obowiązku przez osoby zobowiązane, co do których toczy się postepowanie upadłościowe w następstwie ogłoszenia upadłości konsumenckiej. Jednocześnie w opinii tej wyrażano pogląd, o możliwości ewentualnego zastosowania przy interpretacji przepisów ww. ustawy wykładni celowościowej, a przez to uznania możliwości stwierdzenia przez syndyka stanu bezskuteczności egzekucji w rozumieniu przepisów tej ustawy. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na wynikający z art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów obowiązek załączenia do wniosku o ustalenia świadczenia z funduszu alimentacyjnego, zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenia o bezskuteczności egzekucji. Takiego zaś zaświadczenia strona nie może przedłożyć wobec umorzenia z mocy art. 146 Prawa upadłościowego prowadzonego wobec dłużnika alimentacyjnego postepowania egzekucyjnego. Jej sytuacja świadczy zatem o istniejącej luce w przepisach prawa, która może zostać usunięta jedynie poprzez nowelizację odpowiednich przepisów prawa, dokonaną przez ustawodawcę. Z tego też względu decyzję Burmistrza Miasta [...] organ odwoławczy uznał za prawidłową. Na decyzję tę M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. W motywach skargi przedstawiła okoliczności faktyczne w jakich doszło do wydania kwestionowanej decyzji, jak też wskazała na stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości dopuszczające możliwość wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w sytuacji prowadzonego wobec dłużnika postępowania upadłościowego, a także istniejącą w przepisach ustawy lukę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w decyzji. W uzupełnieniu skargi strona, przy piśmie z [...] września 2016 r., nadesłała zajęte na tle jej sprawy stanowisko Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w którym nie podzielano argumentów Ministerstwa Sprawiedliwości o konieczności nowelizacji przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zwracano natomiast uwagę, że obok zaświadczenia organu egzekucyjnego o bezskuteczności egzekucji możliwe jest dokumentowanie tej bezskuteczności w drodze oświadczenia strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2016 r. poz. 169 ze zm.) dalej: "u.p.o.u.a." Ustawa ta, co zadeklarowano w jej preambule, przewiduje wsparcie przez Państwo osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania alimentów od dłużnika zobowiązanego do ich uiszczania. Wsparcie to realizowane jest m.in. poprzez przyznanie osobom uprawnionym do alimentów świadczenia pieniężnego wypłacanego z funduszu alimentacyjnego w wysokości bieżąco ustalonych alimentów, jednakże nie wyższej niż 500 złotych (art. 10 ust. 1 powołanej ustawy). Podstawowym warunkiem przyznania owego świadczenia, obok spełnienia określonego przez ustawodawcę progu dochodowego na osobę w rodzinie, jest bezskuteczność egzekucji alimentów, która zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 2 u.p.o.u.a., oznacza egzekucję, w wyniku której w okresie ostatnich dwóch miesięcy nie wyegzekwowano pełnej należności z tytułu zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 4 pkt 3 lit a powołanej ustawy osoba ubiegająca się o świadczenia, do złożonego w tym względzie wniosku winna załączyć "zaświadczenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne albo oświadczenie stwierdzające bezskuteczność egzekucji". W rozpoznawanej sprawie zaświadczenia, o którym mowa w ww. przepisie ubiegająca się o świadczenia nie przedłożyła, a jego pozyskanie, przez organ w trybie art. 15 ust. 5 u.p.o.u.a. okazało się niemożliwe, z uwagi na umorzenie z mocy prawa postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego w związku prawomocnym ogłoszeniem upadłości dłużnika (art. 146 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe – Dz.U. z 2015 r., poz. 233). Zważywszy przy tym na fakt, że postępowanie upadłościowe nie jest tożsame z postępowaniem egzekucyjnym, a w konsekwencji odpowiedzialny za likwidację majtku upadłego konsumenta (będącego jednocześnie dłużnikiem alimentacyjnym) syndyk nie może być uznany za organ egzekucyjny i tym samym nie może wystawić zaświadczenia, o którym mowa w art. 15 ust.4 pkt 3 lit. a u.p.o.u.a., organy orzekające uznały, że w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów istniej luka prawna, uniemożliwiająca w takich okolicznościach faktycznych przyznanie przewidzianego ustawą świadczenia. Stanowisko to jednak uznać należy za błędne. Brak przedłożenia zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji wystawionego przez organ egzekucyjny (i prawna niemożność jego uzyskania wobec upadłości dłużnika) nie oznacza bowiem, że prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie może zostać na gruncie obecnie obowiązującej ustawy osobie uprawnionej przyznane. Godzi się zwrócić uwagę, że dokumentowanie tejże bezskuteczności z woli ustawodawcy nie zostało ograniczone jedynie do ww. środka dowodowego. Przede wszystkim bowiem, na co trafnie zwracało uwagę Ministerstwo Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w dołączonej do skargi opinii z lipca 2016 r., cytowany wyżej art. 15 ust. 4 pkt 3 lit. a u.p.o.u.a. umożliwia stronie przedłożenie w tym względzie wraz z wnioskiem stosowanego zaświadczenia albo oświadczenia. Posłużenie się natomiast w redakcji tego przepisu spójnikiem "albo" oznacza, że możliwym jest dowodzenie przez stronę bezskuteczności egzekucji także wyłącznie w drodze oświadczenia, którego wzór określony został w załączniku 7 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 2229). Jeśli zatem do wniosku o ustalenie świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie dołączono ww. zaświadczenia (a organ egzekucyjny – jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie - owego zaświadczenie nie może wystawić), rolą organu rozpoznającego wniosek było zwrócenie się do strony, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., o uzupełnienie braków formalnych podania poprzez przedłożenie przewiedzianego ustawą oświadczenia. To z kolei, jak każdy dowód w sprawie, podlegałoby w dalszej kolejności ocenie organu. Weryfikacja podanych przez stronę informacji mogłaby natomiast w takim wypadku zostać przeprowadzona w drodze pozyskania od syndyka informacji, czy zgłoszone do masy upadłego wierzytelności wynikające z zaległych alimentów zostały zaspokojone, a także czy bieżące zobowiązania alimentacyjne ciążące na upadłym, po ogłoszeniu upadłości, były - stosownie do art. 343 ust. 2 Prawa upadłościowego - przekazywane do rąk uprawnionej. "Bezskuteczności egzekucji" nie determinuje wszak zaświadczenie wystawione przez organ egzekucyjny (komornika sądowego), ale obiektywnie istniejące okoliczności stanu faktycznego, sprowadzające się do niewyegzekwowania od dłużnika w okresie ostatnich dwóch miesięcy kwoty zaległych i bieżących zobowiązań alimentacyjnych (art. 2 pkt 2 u.p.o.u.a.), co można ustalić zestawiając treść oświadczenia strony z informacjami podanymi przez organ postępowania upadłościowego. Rolą natomiast organu administracji publicznej w postępowaniu jest podejmowanie z urzędu jak i na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). To na nim przy tym - po myśli art. 77 § 1 k.p.a. - ciąży obowiązek zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny, a następnie w całości jego rozpatrzenia. Zaniechanie tego rodzaju działań przez organ właściwy wierzyciela, jak też brak wezwania strony o złożenie oświadczenia, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 3 lit. a u.p.o.u.a., przy jednoczesnym powołaniu się na rzekomo istniejącą w tej ustawie lukę prawną, oznacza, że podjęte w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania M. S. świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna, wydane zapadły z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które z kolei wynikało z błędnej interpretacji stanowiących materialnoprawną podstawę tych decyzji przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego zakresu postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do obowiązku wezwania strony do złożenia oświadczenia o bezskuteczności egzekucji, zwrócenia się do syndyka upadłego dłużnika o informacje o stanie zaspokojenia zgłoszonych do majątku upadłego przez skarżącą wierzytelności z tytułu zaległych alimentów oraz informacji o przekazywanych do rąk uprawnionej kwotach bieżących alimentów. W zależności zaś od poczynionych w tym aspekcie ustaleń, dokonanie oceny zasadności wniosku w aspekcie materialnoprawnych przesłanek ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i podjęcie w sprawie stosownego rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający w sprawie obecnie nie przesądza.