I SA/Wa 1356/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy swoje wcześniejsze postanowienie (nazwane decyzją) z [...] września 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wójt Gminy [...] decyzją z [...] kwietnia 2019 r. zatwierdził podział nieruchomości położonej w miejscowości [...] w gminie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w ten sposób, że w wyniku podziału nieruchomości powstały działki nr [...] o pow. [...] ha - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi, nr [...] o pow. [...] ha - pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami nieuciążliwymi; razem pow. [...] ha, zgodnie z załączoną mapą z projektem podziału, zarejestrowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem identyfikatora ewidencyjnego materiału zasobu - operatu technicznego [...], która wraz z wykazem zmian gruntowych stanowi integralną część decyzji. R.K. wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2019 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 10 kpa, art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, § 38 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 78 Konstytucji RP. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z [...] września 2019 r. (nazwanym decyzją) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności ww. decyzji. R.K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie badając sprawę stwierdziło, że w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w postanowieniu z [...] września 2019 r. uznając za całkowicie niezasadny podnoszony przez wnioskodawczynię zarzut naruszenia art. 61 a § 1 kpa. Organ nadzoru zaznaczył, że art. 61 a kpa wyraźnie wskazuje, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego przepisu wynika, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i doktryną odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 61 a kpa następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Kolegium podkreśliło, że R.K. nie była stroną postępowania, w którym została wydana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. o zatwierdzeniu podziału opisanej wyżej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. W przypadku postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że dokonuje się go na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Przyjmuje się więc, że nie są stronami postępowania o podział nieruchomości osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego. Interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel, względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby, które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. SKO w [...] zaznaczyło, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że R.K. nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Niezasadny jest więc zarzut naruszenia art. 28 kpa. Wnioskodawczyni interes prawny do bycia stroną w postępowaniu podziałowym działki nr [...] wywodzi z faktu złożenia wniosku o zasiedzenie tej działki. Zdaniem organu powoływanie się przez skarżącą na interes przyszły i niepewny, związany ze skutkami ewentualnego stwierdzenia zasiedzenia działki nr [...] nie jest wystarczające dla uznania, że przysługuje jej legitymacja strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca nie powołała bowiem żadnego przepisu, który stanowiłby o jej interesie prawnym do żądania stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Organ nadzoru podkreślił, że nie stanowi wykazania interesu prawnego, wykazanie posiadania "ekspektatywy" nabycia prawa do nieruchomości - złożenie wniosku o zasiedzenie nieruchomości, albowiem z samej istoty ekspektatywa taka ma charakter przyszły i niepewny. Skarżąca obecnie nie posiada prawnorzeczowego tytułu do terenu objętego decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Może ona być wprawdzie, zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, niemniej jest to interes faktyczny, nieobjęty dyspozycją art. 28 kpa. SKO w [...] uznało zatem, że skoro R.K. nie wykazała interesu prawnego, który legitymowałby ją do żądania stwierdzenia nieważności decyzji [...] kwietnia 2019 r. zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia tego postępowania. R.K. i K.K. złożyli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów i dokumentów przedstawionych w uzasadnieniu skargi. Zdaniem skarżących wydane w sprawie rozstrzygnięcia SKO w [...] są wadliwe, bowiem decyzja podziałowa narusza ich interes prawny. Organ nadzoru odmawiając wszczęcia postępowania nie wyjaśnił i nie zbadał szeregu kwestii. W ocenie skarżących przysługuje im prawo strony w postępowaniu w sprawie podziału działki nr [...], decyzja podziałowa wykracza bowiem poza granice dzielonej nieruchomości i narusza prawo własności skarżących jako współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a w związku z tym narusza ich interes materialny. Zdaniem skarżących do dnia dzisiejszego nie została prawidłowo ustalona granica między działkami nr [...] i nr [...], co potwierdzają załączone do skargi dokumenty i co oznacza, że nie jest określona powierzchnia działki nr [...]. Skarżący zaznaczyli, że zakwestionowana została prawidłowość operatu technicznego wyznaczenia granic podziałowych działki nr [...] oraz że jedynym możliwym i prawnie dopuszczalnym postępowaniem dla ustalenia granic działki jest postępowanie rozgraniczeniowe, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, które to postępowanie nie zostało jednak przeprowadzone. Przed sporządzeniem mapy z projektem podziału nieruchomości nr [...] (operat techniczny [...]) nie została więc prawnie ustalona granica działki nr [...] z działką nr [...], której współwłaścicielami są R. i K. K.. Przyjęcie do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego [...] lutego 2019 r. opracowania pod numerem [...], określającego granicę pomiędzy działką nr [...] i nr [...] w drodze czynności technicznej, bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, zostało zaskarżone do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, który decyzją z [...] marca 2020 r. uchylił decyzję Starosty [...] orzekającą o prawidłowości danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenie przez organ pierwszej instancji. Skarżący wskazali, że [...] stycznia 2019 r. wystąpili do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o rozgraniczenie działki nr [...] z działką nr [...]. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z [...] marca 2019 r. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział I Cywilny sygn. akt. [...] w sprawie o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...]. W postępowaniu tym Sąd Rejonowy w [...] wydał natomiast postanowienie z [...] marca 2019 r. o udzieleniu zabezpieczenia roszczenia niepieniężnego, poprzez wpisanie w dziale III KW nr [...] ostrzeżenia o toczącym się postępowaniu z wniosku R.K. o stwierdzenie nabycia własności części nieruchomości objętej tą księgą w drodze zasiedzenia, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie. Zabezpieczenie sądowe zostało utrzymane w mocy postanowieniem z [...] marca 2020 r. sygn. akt [...]. Wpis z ostrzeżeniem został wpisany do księgi wieczystej [...] października 2019 r. Kolegium nie przeanalizowało dokumentów dotyczących własności działki nr [...] w postaci aktu notarialnego i księgi wieczystej. Zdaniem skarżących w związku z brakiem prawidłowego ustalenia granic działki nr [...] w drodze rozgraniczenia nieruchomości, granice podziałowe tej działki naruszają granice działki nr [...], której współwłaścicielami są R. i K. K., co oznacza, że mają oni interes prawny i są stroną w postępowaniu o podział nieruchomości nr [...]. W świetle powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz unieważnienie decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 września 20120 r. sygn. akt I SA/Wa 1356/20 odrzucił skargę K.K.. W piśmie z [...] września 2020 r. skarżąca przedstawiła dodatkowe dokumenty w sprawie. W pismach z [...] marca 2021 r. oraz z [...] marca 2021 r. wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów opisanych ww. pismach. Postanowieniem z 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1356/20 Sąd dopuścił dowody zgodnie z wnioskiem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie (nazwane decyzją) z [...] września 2019 r. nie naruszają prawa. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 61a § 1 kpa i art. 157 § 1 kpa oraz art. 28 kpa, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] uznając, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa legitymującego ją do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. W myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji. Innymi słowy dla stwierdzenia czy danym osobom przysługuje prawo do żądania stwierdzenia nieważności decyzji znaczenie ma okoliczność, czy skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na sferę ich interesu prawnego. Podmiot, który żąda stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w postępowaniu, w którym nie był uznany za stronę, powinien zatem wykazać, że ma interes prawny w domaganiu się stwierdzenia jej nieważności. Postępowanie nieważnościowe, którego wszczęcia żądała R.K. dotyczyło decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2019 r., którą organ działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) zatwierdził podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej w miejscowości [...], stanowiącej własność T.S. i M.S., w ten sposób, że w wyniku podziału powstały działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przedmiotem postępowania podziałowego, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 92 - art. 100) jest zatwierdzenie w formie decyzji administracyjnej projektu podziału nieruchomości, tj. zatwierdzenie geodezyjnego wydzielenia w ramach jednej działki ewidencyjnej (działki gruntu) większej liczby działek ewidencyjnych. Taki podział geodezyjny co do zasady nie zmienia praw do nieruchomości (działki gruntu objętej podziałem) z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 98 ust. 1 ww. ustawy z 21 sierpnia 1997 r. Dopiero tzw. podział prawny wywołuje skutki przedmiotowo-podmiotowe. Decyzja administracyjna o zatwierdzeniu projektu podziału - poza przywołanym wyjątkiem, nie wywiera skutków w przedmiocie prawa własności, a więc faktycznie nie wpływa na zmianę przedmiotu prawa własności, nie zmienia też sposobu użytkowania, a ograniczone prawa rzeczowe, o ile na tej nieruchomości zostały ustanowione, nadal ją obciążają w takim samym zakresie jak miało to miejsce przed podziałem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się także, że stronami postępowania podziałowego poza właścicielem lub użytkownikiem nieruchomości (tj. podmiotami, którym przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe), mogą być również inne osoby o ile mają w podziale nieruchomości interes prawny. Co do zasady za stronę postępowania w sprawie podziału nieruchomości, czy stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej nie są natomiast uznawane osoby, które nie mają do nieruchomości żadnego tytułu prawnego, czy też osoby zainteresowane uzyskaniem prawa użytkowania wieczystego gruntu. Jak się podkreśla zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. Również właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do nieruchomości dzielonej, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, chyba że decyzja podziałowa "wyznacza" zapewnienie koniecznej służebności przez ich nieruchomość (wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2325/17). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie była stroną postępowania zakończonego decyzją podziałową z [...] kwietnia 2019 r. i przedmiotowa decyzja nie była jej doręczona. R.K. jest współwłaścicielką działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] objętej przedmiotową decyzją, stanowiącą własność T.S. i M.S.. Oczywiste jest, że z okoliczności bycia współwłaścicielką nieruchomości przylegającej do nieruchomości dzielonej skarżąca nie może wywodzić swojego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji zatwierdzającej podział. Zgodzić się co prawda trzeba z podnoszonymi w skardze twierdzeniami, że w określonych sytuacjach właściciel nieruchomości sąsiadującej z dzieloną działką może skutecznie szukać ochrony prawnej w postępowaniu podziałowym lub nadzorczym. Jednakże – jaka podkreśliła sama skarżąca w uzasadnieniu skargi - właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegająca podziałowi przysługują prawa strony jedynie w zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa własności. W rozpoznawanej sprawie skarżąca takich okoliczności nie przedstawiła. Podstawy do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie stanowią podnoszone przez skarżącą twierdzenia dotyczące wadliwego określenia granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz fakt zainicjowania przed Wójtem Gminy [...] postępowania w sprawie rozgraniczenia tych nieruchomości. Z okoliczności tych w żaden sposób nie wynika, że dokonany decyzją z [...] kwietnia 2019 r. podział nieruchomości narusza prawo własności skarżącej, ingeruje w jej działkę. Dopiero ewentualne zakończenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, które wykaże, że mogło dojść do naruszenia granic działki stanowiącej własność skarżącej (stwierdzające np., że część działki skarżącej została włączona do działki powstałej w wyniku podziału) może stworzyć podstawy do twierdzenia, że decyzja podziałowa miała wpływ na wykonywanie prawa własności przez skarżącą jako właściciela nieruchomości sąsiedniej. Skarżąca swój przymiot strony wywodzi ponadto z faktu, że przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział I Cywilny toczy się postępowanie z jej wniosku o stwierdzenie zasiedzenia z dniem [...] grudnia 2004 r. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz wydanego przez ten Sąd postanowienia o zabezpieczeniu roszczenia. Zaznaczyć zatem należy, że sam fakt złożenia wniosku o zasiedzenie i toczące się w tej sprawie postępowanie przed sądem powszechnym nie potwierdza prawa własności do działki nr [...]. Podnoszone przez skarżącą twierdzenia nie stanowią zatem okoliczności potwierdzających posiadanie przez nią przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Jak wyżej wskazano zdarzenia przyszłe, niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony. O ewentualnym interesie prawnym skarżącej przesądzałoby dopiero prawomocne orzeczenie sądu powszechnego stwierdzające nabycie własności na podstawie zasiedzenia. Zdaniem Sądu interesu prawnego skarżącej nie kreują również dowody z dokumentów załączonych do skargi i pism składanych w trakcie postępowania sądowego. W żaden sposób nie wynika z nich, że skarżącej przysługuje legitymacja strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zatwierdzającej podział. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skarżąca nie wykazała aby w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia, czy też w dacie podziału nieruchomości miała jakiekolwiek prawo rzeczowe do nieruchomości objętej podziałem. Jak wskazano samo sąsiedztwo, czy też toczące się postępowania - w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oraz w sprawie stwierdzenia zasiedzenia działki nr [...], nie dają jej praw strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział. W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 28 kpa w zw. z art. 61 a § 1 kpa. Zdaniem Sądu postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ nadzoru rozpoznając sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga jest bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.