I SA/Wa 1358/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Monika Sawa, Protokolant specjalista Katarzyna Krynicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr KOC/892/Sr/22 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia w formie warszawskiego bonu żłobkowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 24 stycznia 2022 r. nr ZŻ/BON/000066/2022. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 11 kwietnia 2022 r. nr KOC/892/Sr/22 po rozpatrzeniu odwołania A. M. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 24 stycznia 2022 r. nr ZŻ/BON/000066/2022 odmawiającą przyznania prawa do świadczenia w formie warszawskiego bonu żłobkowego na rzecz J. N. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent m.st. Warszawy decyzją z 24 stycznia 2022 r. odmówił A. M. przyznania prawa do świadczenia w formie warszawskiego bonu żłobkowego na rzecz J. N. wskazując, że zgodnie z § 2 pkt 10 uchwały nr L/1227/2017 Rady m.st. Warszawy z 8 czerwca 2017 r. (Dz. U. Woj. Maz. z 2017 r. poz. 5418), uchwały nr LXV/1786/2018 Rady m.st. Warszawy z 19 kwietnia 2018 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 4705), uchwały nr XXXIV/1025/2020 Rady m.st. Warszawy z 30 lipca 2020 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2020 r. poz. 8601) zmieniającej uchwałę w sprawie warszawskiego bonu żłobkowego, świadczenie przysługuje w przypadku, gdy dziecko uczęszcza do placówki niepublicznej zarejestrowanej w Rejestrze żłobków i klubów dziecięcych lub w wykazie dziennych opiekunów (żłobek i Klub dziecięcy - należy przez to rozumieć odpowiednio żłobek i Klub dziecięcy wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzony przez Prezydenta m. st. Warszawy). Rejestr jest jawny i podlega publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Do wniosku dołączona została umowa z placówką [...] funkcjonującą w J. przy ul. [...]. Aktualnie ww. placówka widnieje w Rejestrze żłobków i klubów dziecięcych jak również w wykazie dziennych opiekunów - powiat otwocki. A. M. wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy zaznaczył, że szczegółowe zasady przyznawania i wysokość świadczenia na rzecz rodziny "warszawski bon żłobkowy" określa uchwała nr L/1227/2017 Rady m.st. Warszawy z 8 czerwca 2017 r. w sprawie warszawskiego bonu żłobkowego oraz uchwała nr LXV/1786/2018 Rady m.st. Warszawy z 19 kwietnia 2018 r. zmieniająca uchwałę w sprawie warszawskiego bonu żłobkowego, a także uchwała nr XXXIV/1025/2020 Rady m.st. Warszawy z 30 lipca 2020 r. zmieniająca uchwałę w sprawie warszawskiego bonu żłobkowego. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 3 uchwały nr L/1227/2017 z 8 czerwca 2017 r. w sprawie warszawskiego bonu żłobkowego, w brzmieniu nadanym jej uchwałą z 30 lipca 2020 r. świadczenie przysługuje, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) oboje rodzice, opiekunowie faktyczni, opiekunowie prawni albo osoby pełniące funkcję rodziny zastępczej albo samotnie wychowujący dziecko rodzic, opiekun faktyczny, opiekun prawny albo osoba pełniąca funkcję rodziny zastępczej: a) zamieszkują na terenie m.st. Warszawy, b) zrezygnują z ubiegania się o objęcie dziecka opieką w żłobku prowadzonym przez m.st Warszawę lub na zlecenie Prezydenta m.st. Warszawy lub u dziennego, opiekuna zatrudnionego przez m.st. Warszawę albo zrezygnują z miejsca w żłobku prowadzonym przez m.st. Warszawę lub na zlecenie Prezydenta m.st. Warszawy lub u dziennego opiekuna zatrudnionego przez m.st. Warszawę, c) są zatrudnieni lub wykonują inną pracę zarobkową, d) rozliczają podatek dochodowy od osób fizycznych w urzędzie skarbowym, którego naczelnik jest miejscowo właściwy w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych dla osób mających miejsce zamieszkania na terenie m.st. Warszawy, e) nie korzystają z urlopu wychowawczego; 2) przeciętny miesięczny dochód rodziny dziecka w przeliczeniu na osobę albo przeciętny miesięczny dochód dziecka pozostającego pod opieką prawną, osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym rok szkolny, na który ustala się prawo do świadczenia, nie przekracza kwoty 3 844 zł; 3) została zawarta umowa o objęcie dziecka opieką z podmiotem prowadzącym żłobek lub klub dziecięcy albo z podmiotem zatrudniającym dziennego opiekuna. 2. W przypadku utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej świadczenie przysługuje do końca trzeciego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Kolegium podkreśliło, że z treści decyzji organu I instancji nie wynika jednoznacznie z jakiego powodu organ odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. Przyczyna odmowy przyznania świadczenia wynika natomiast z zawiadomienia z 13 grudnia 2021 r. nr ZZ-M-SR.51.2036.2021.PZU, skierowanego przez organ do strony, w którym wskazano, że jej wniosek zostanie załatwiony odmownie, z uwagi na fakt, iż wskazana we wniosku placówka - [...] - sprawująca opiekę nad dzieckiem strony, nie widnieje w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych, jak również w wykazie dziennych opiekunów prowadzonych przez Prezydenta m. st. Warszawy. Zgodnie z § 2 pkt 10 ww. uchwały z 8 czerwca 2017 r., ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o żłobku i klubie dziecięcym - należy przez to rozumieć odpowiednio żłobek i klub dziecięcy wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy. Organ zaznaczył, że z rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Prezydenta m.st. Warszawy wynika, że [...] zarejestrowany jest ww. rejestrze pod numerem [...], ale znajduje się w powiecie [...], a nie w m.st. Warszawie. Wobec powyższego należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, ponieważ umowa o objęcie dziecka opieką zawarta została z placówką (żłobek "[...]"), która znajduje się przy ul. [...] w J. (powiat [...]), natomiast wnioskowane świadczenie może zostać przyznane tylko w przypadku, gdy żłobek lub klub dziecięcy znajduje się na terenie m.st. Warszawy. A. M. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie przepisów § 2 pkt 10 uchwały nr L/1227/2017 Rady m.st. Warszawy z 8 czerwca 2017 r. poprzez przyjęcie, że jedynie podpisanie umowy ze żłobkiem zarejestrowanym w Rejestrze żłobków prowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy uprawnia do otrzymania warszawskiego bonu żłobkowego; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego § 7 ww. uchwały, mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie poprzez odmowę przyznania świadczenia warszawski bon żłobkowy, pomimo spełniania kryterium rejestracji przez żłobek, z którym rodzice zawarli umowę o sprawowanie opieki nad J. N.; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego § 2 pkt 10 oraz § 7 uchwały nr L/1227/2017 Rady m.st. Warszawy z 8 czerwca 2017 r. w związku z art. 26 i art. 27 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 z dnia 4 lutego 2011 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 75) poprzez przyjęcie, że żłobek z którym rodzice zawarli umowę o opiekę nie spełnia kryterium rejestracji, pomimo jego rejestracji w powiecie [...]; 4. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, t.j. art. 8 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady praworządności, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, braku wyczerpującego zbadania sprawy polegającym w szczególności na braku odniesienia się do faktu, że żłobek z którym rodzice zawarli umowę o opiekę spełnia kryterium rejestracji według ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, pominięciu szeregu istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wadliwym ustaleniu stanu faktycznego; 5. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy - art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w zakresie odmowy przyznania bonu żłobkowego. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 stycznia 2022 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze stwierdzić należy, że z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika jednoznacznie ani ustalony stan faktyczny sprawy ani przyczyna dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia, co oznacza, że decyzja organu I instancji zapadła z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy w postaci zawiadomienia z dnia 13 grudnia 2021 r. wskazuje, że decyzja organu I instancji zapadła w następstwie ustalenia, że wskazana we wniosku skarżącej placówka – [...], do które uczęszcza dziecko skarżącej, nie widnieje w rejestrze żłobków i klubów dziecięcych, ani w wykazie dziennych opiekunów prowadzonych przez Prezydenta m.st. Warszawy. Kolegium oceniło, że stosownie do treści § 2 pkt 10 ww. uchwały z 8 czerwca 2017 r., ilekroć w niniejszej uchwale jest mowa o żłobku i klubie dziecięcym - należy przez to rozumieć odpowiednio żłobek i klub dziecięcy wpisany do rejestru żłobków i klubów dziecięcych prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy. Organ wskazał, że [...] zarejestrowany jest ww. rejestrze pod numerem [...], jednakże znajduje się w powiecie otwockim, a nie w m.st. Warszawie. To oznacza, że umowa o objęcie dziecka opieką zawarta została z placówką (żłobek "[...]"), która znajduje się przy ul. [...] w J. (powiat [...]), natomiast wnioskowane świadczenie może zostać przyznane tylko w przypadku, gdy żłobek lub klub dziecięcy znajduje się na terenie m.st. Warszawy. Ograniczenie rozważań do stwierdzeń wskazanych wyżej oznacza, zdaniem Sądu że SKO rozpoznało sprawę z naruszeniem art. 15 k.p.a. W odwołaniu A. M. zarzuciła bowiem m.in., że organ I instancji błędnie zastosował § 2 pkt 10 uchwały nr L/1227/2017 Rady Miasta Warszawy z 8 czerwca 2017 r., gdyż zdaniem skarżącej przepis ten definiuje pojęcia zawarte w uchwale, nie stanowi jednak o warunkach przyznania świadczenia. Natomiast warunkiem koniecznym do uzyskania bonu żłobkowego zgodnie z § 7 tej uchwały z zastrzeżeniem § 9, jest zawarcie umowy o objęcie dziecka opieką z podmiotem prowadzącym żłobek, który jest formalnie zarejestrowany. Podkreśliła, że zgodnie z ustawą o opiece nad dziećmi w wieku do 3 lat z 4 lutego 2011 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 75) prowadzenie żłobka podlega wpisowi do rejestru, który jest wspólny dla wszystkich placówek, natomiast wpisu dokonują różne podmioty z uwagi na miejsce położenia żłobka. Wskazała ponadto, że syn nadal oczekuje na miejsce w publicznym żłobku. Zważyć w tym miejscu należy, że obowiązkiem organu II instancji, jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (tak: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Wobec powyższego, organ odwoławczy ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania , z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej. Oznacza to tym samym, że organ drugiej instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazanego wyżej obowiązku nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomimo treści odwołania i zawartych w nim zarzutów organ odwoławczy całkowicie pominął rozważania w tym przedmiocie. Nie odniósł się do wskazanych w nim zarzutów ani nawet nie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ich treści i znaczenia dla potrzeb wydanego przez siebie rozstrzygnięcia. Skoro zatem organ I instancji zaniechał wskazania przyczyn dokonanego rozstrzygnięcia a organ odwoławczy nie odniósł się wyczerpująco do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji należy uznać za wadliwe. W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organy powinny ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a., i uzasadnić decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., z podaniem dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji Skarżącej zawartej w odwołaniu. W powołanych okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy art. 6, 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.