I SA/Wa 136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie WSA Monika Sawa WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] , po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2015 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki ew. nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, z obrębu [...], zajętej pod drogę publiczną, tj. drogę gminną – ul. [...] Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej. Ulica [...] w [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. miała status drogi publicznej - drogi lokalnej miejskiej, do której to kategorii zaliczona została uchwałą Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] maja 1998 r. W związku z czym, stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872), od 1 stycznia 1990 r. uzyskała ona status drogi gminnej. Droga ta przebiegała wówczas przez działki nr [...] (pow. [...] m2) i [...] (pow. [...] m2) z obrębu [...]. Działki te stanowiły część nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] ([...]), pochodzącej z dawnej nieruchomości "[...]", która oznaczona była jako działka nr [...]. W komentarzu do migracji księgi (łam [...]) zawarta jest informacja, że łączny jej obszar wynosi [...] m2, gdzie obszar "pod ulicą" zawiera [...] m2. Działki te w 2013 r. odłączono od ww. księgi i przeniesiono do księgi nr [...]. Na dzień 31 grudnia 1998 r. własność nieruchomości przypisana była na rzecz M.S. i M.Z. Wpisy i pierwotne oznaczenia nieruchomości zmienione zostały w 1997 r. w wyniku odnowienia ewidencji gruntów na podstawie operatu [...]. Wówczas też działki pod drogą oznaczono odpowiednio numerami [...] i [...] (o łącznym obszarze [...] m2), a pod placem numerami [...] i [...] (łącznym obszarze [...] m2), które po połączeniu oznaczone są aktualnie nr [...] Postępowanie o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę wszczęte zostało na wniosek M.S. i M.Z. z [...] maja 2005 r. W sprawie wydana została w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2006 r., która została następnie wyeliminowana z obrotu prawego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki [...] z [...] lipca 2012 r. W efekcie ponownego przeprowadzenia w tym względzie postępowania Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2015 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r., stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntu oznaczonego jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] m2 przez Gminę [...], jako zajętego drogą publiczną. Odwołując się do treści art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. organy wywodziły, że przesłanki opisane w tym przepisie zostały spełnione. Nieruchomości były bowiem zajęte drogą publiczną, nie stanowiły [...] grudnia 1998 r. własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej i pozostawały we władaniu publicznoprawnym. W zakresie przestrzennych granic zajęcia nieruchomości drogą odwoływały się do wyrysu z mapy ewidencyjnej z [...] marca 1986 r. oraz wyjaśnień Biura Geodezji i Katastru z [...] września 2014 r. dotyczącego zmian ewidencyjnych, jakie nastąpiły w 1997 r. Minister nadto odwoływał się do opinii sporządzonej na etapie postępowania odwoławczego przez geodetę uprawnionego A.G. wywodząc, że granice drogi od strony aktualnej działki nr [...] przebiegają po linii jej ogrodzenia. Wskazywały nadto na umieszczony w pasie drogi przed ogrodzeniem posesji słup elektroenergetyczny, który widoczny był w tej samej lokalizacji również w roku 1995, co potwierdza zdjęcie lotnicze terenu z [...] kwietnia 1995 r. Publicznoprawne władanie nieruchomością potwierdzają zaś: umowa z [...] kwietnia 1998 r. nr [...] pomiędzy gminą [...] a spółką z o.o. [...] na wykonanie konserwacji zieleni, obejmującą m.in. ul. [...]; umowa nr [...] z [...] kwietnia 1993 r. pomiędzy Dzielnicą Gminy [...] na wykonanie robót związanych z konserwacją i utrzymaniem dróg i faktura nr [...] ze roboty wykonane w związku z wymienioną umową m.in. w obszarze ww. drogi. Ponadto protokoły z pomiaru oporności uziemień i przekazania linii energetycznej do eksploatacji z 1996 r., wskazujących na uzbrojenie ul.[...] w infrastrukturę umożliwiającą eksploatację linii energetycznej; decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] października 1995 r. nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu, potwierdzającą że w ul. [...] mają przebiegać linie kablowe napowietrzne nn. Na powyższą decyzję M. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc w niej zarzut, że wydzielenia działek nr [...] i [...] z jej nieruchomości doszło w sposób bezprawny i bez jej wiedzy. Do tego czasu zaś na planach wyglądały tak jakby były pasem pod drogą o pow. [...] m2 opisanym w księdze wieczystej. O tym, że [...] m2 obszaru nieruchomości zwolniony został od podatków właściciele dowiedzieli się w 2003 r. Wcześniej zaś przynajmniej do 2000 r. gmina [...] uznawała ich władanie terenem i obciążała ich podatkami także za te [...] ma2 należące do ulicy. Skarżąca kwestionowała przy tym porządkowanie terenu, czyli pasa gruntu ok. 70 cm od siatki na całej długości posesji do drogi. Wskazywała nadto na przewlekłe prowadzenie postępowania po unieważnieniu pierwotnej decyzji Wojewody, przez co przedłuża się także czas oczekiwania na odszkodowanie za 151 m2, zajęty pod drogę, którego to zajęcia nie kwestionuje. Sprzeciwia się natomiast objęcie decyzją także ww. obszaru 29 m2. W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji, powołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. [...] w [...] stanowi drogę publiczną (pierwotnie drogę lokalną miejską, a od 1 stycznia 1999 r. drogę gminną), oraz że taki status miała ona na długo przed 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że działki nr [...] i [...] w ww. dacie stanowiły własność osób fizycznych. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga publiczna posadowiona była na całości tych działek i czy znajdowała się ona w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca kwestionuje bowiem przebieg wschodniej granicy drogi. A to wobec jej zdaniem bezprawnie przeprowadzonych w 1997 r. zmian w ewidencji gruntów, w efekcie których doszło do wyodrębnienia ww. działek w granicach o 29 m2 większych, niż obszar drogi pierwotnie wskazywany w dokumentach geodezyjnych oraz księdze wieczystej nr [...]. W tym stanie rzeczy wyjaśnić należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 powołanej ustawy determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w świetle ww. przepisu analogicznie jak "pas drogi" zdefiniowane zostało pojęcie "droga". W rozpoznawanej sprawie dokumentami obrazującym stan zajęcia nieruchomości drogą publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. są wyrysy z mapy ewidencyjnej z [...] marca 1986 r., oraz z [...] kwietnia 2015 r., opinia geodezyjna z [...] sierpnia 2018 r. , czy wreszcie wyjaśnienia Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z [...] września 2014 r. Dokumenty te oceniane we wzajemnej łączności potwierdzają, zdaniem Sądu, zajętość na koniec 1998 r. nieruchomości w ramach normatywnie zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, pasa drogowego, obejmującego poza pasem przeznaczonym stricte do ruchu pojazdów – ustawowo określanym jako "jezdnia", także zabezpieczający prawidłowe funkcjonowanie tej części drogi położony w jej ciągu pas zieleni i znajdujący się na nim słup energetyczny - którego zewnętrzną granicę stanowi ogrodzenie zabudowanej posesji oznaczonej jako działka nr [...]. Zewnętrzne granice działek zajętych drogą – jak wynika z przywołanej wyżej opinii geodezyjnej – ustalone zostały w odnowionym 1997 r. operacie ewidencyjnym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] marca 1997 r. pod nr [...]. Wskazać zaś należy, że mapy i szkice sporządzone przez uprawnionego geodetę przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego są dokumentami urzędowymi, których moc dowodowa nie może być kwestionowana przez sąd bowiem zgodnie z art. 76 k.p.a. to co zostało w tym dokumencie stwierdzone stanowi dowód w sprawie. W związku z czym wynikających z ujętej w zmodernizowanej w oparciu o ww. operat ewidencji gruntów granicy drogi, zobrazowanej na jej wyrysie wykonanym w 2015 r., nie sposób zakwestionować. Zważywszy zaś, że wspomniana modernizacja ewidencji miała miejsce w roku 1997 i od tego czasu nie uległa ona zmianie przyjąć należy, że stan zajętości przedmiotowej nieruchomości drogą ujęty na wyrysie z mapy ewidencji gruntów z 2015 r. był tożsamy ze stanem jej zajętości w dniu [...] grudnia 1998 r. Stąd przesłanka zajęcia drogą publiczną (ul. [...]), obszaru [...] m2 nieruchomości, której współwłaścicielką była skarżącą została w ocenie Sądu spełniona, a podnoszone w tym względzie zarzuty skargi uznać należy za chybione. Trafne jest również stanowisko organów, że w sprawie spełniona została ostatnia z przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r., dotycząca władania gruntem przez jednostkę samorządu terytorialnego w dniu 31 grudnia 1981 r. Dla jej stwierdzenia istotne jest bowiem jedynie to by jednostka ta wykonywał faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p., a nie posiadała nieruchomość w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Taką wykładnie użytego w ww. przepisie zwrotu normatywnego "pozostające we władaniu" konsekwentnie akceptuje orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21.08.2002 r. sygn. akt I SA 1441/00 Lex nr 137831; wyrok WSA w Warszawie z 22.05.2006 r. sygn. akt I SA/Wa 375/09, Lex nr 563402). Przy czym w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym, który to grunt nie został jednocześnie zagospodarowany przez właściciela w sposób uniemożliwiający realizacji czynności związanych z zarządem drogi (np. poprzez jego wygrodzenie – co w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca), istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Nie może obalić tego domniemania sam fakt wykonywania sporadycznie na nieruchomości zajętej pasem drogowym (w jej części obejmującej pas zieleni) przez właściciela gruntu prac pielęgnacyjnych polegających na koszeniu trawy, wycinaniu krzewów czy drzew. Podejmowanie przez właściciela nieruchomości tego rodzaju prac w obrębie pasa drogowego drogi publicznej, nie stanowi wszak samo w sobie przeszkody dla realizacji czynności zarządu drogi przez podmioty publicznoprawne. Wykonywanie zaś takich czynności przed 1999 r. przez zarządcę drogi potwierdzają w realiach niniejszej sprawy przywołane przez organy, a znajdujące się w aktach dokumenty w postaci umowy z [...] kwietnia 1998 r. zawartej pomiędzy gminą [...] a sp. z o.o. [...] na wykonanie konserwacji zieleni, a także umowa z [...] kwietnia 1993 r. pomiędzy Dzielnicą Gminy [...] a W. P. na wykonanie robót związanych z konserwacją i utrzymaniem dróg. Powyższe dokumenty jednoznacznie wskazują, że to podmiot publiczny, a nie była właścicielka nieruchomości, był odpowiedzialny i zobowiązany - w myśl ustawy o drogach publicznych - za prawidłowe utrzymywanie drogi, w tym również zieleni umiejscowionej w pasie drogi, jak też koordynowanie wszelkich robót w tym pasie oraz ich finansowanie (por. art. 23 ust. 6 ustawy o drogach w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.). Skoro zatem przedmiotowe działki, stanowiące w dniu 31 grudnia 1989 r. własność osób fizycznych, zajęte były drogą publiczną – lokalną miejską (która z dniem 1 stycznia 1999 r. uzyskała kategorię drogi gminnej) i pozostawały we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy stały się one z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością gminy, na obszarze której były położone (w tym wypadku gminy [...]). W tym stanie rzeczy potwierdzająca ów skutek deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] z [...] października 2015 r., jak też utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju, odpowiadają prawu. Kwestia ewentualnej opieszałości w rozpoznaniu przez Ministra odwołania strony, nie rzutuje na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i nie może być w tym postępowaniu badana. Zwalczaniu stanu zwłoki organu w załatwieniu sprawy administracyjnej służy bowiem przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie skarga na akt to postępowanie kończący. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.