I SA/Wa 1360/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lutego 2012 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r., mocą której przejęte zostało na własność Państwa od M. K. gospodarstwo rolne, położone w L. , składające się z działek ew. nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]o łącznej powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu przedstawiono następująco stan faktyczny i prawny sprawy: Były właściciel przejętej nieruchomości M. K. wystąpił do organu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r., mocą której przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolne, położone w L , składające się z działek ew. nr . [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]o łącznej powierzchni [...] ha. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się Gmina L. i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z [...] maja 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji wydanej w dniu [...] lutego 2012 r. Organ wyjaśnił, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r. stanowił art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. W myśl art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Postępowanie o przejęcie danej nieruchomości było zatem postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. Rozpoznając niniejsza sprawę organ wskazał, że wśród zgromadzonych dokumentów w aktach sprawy nie odnaleziono wniosku M. K. o przejęcie jego gospodarstwa na własność Państwa. Z samej zaś decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. nie wynika, iż została ona wydana na wniosek byłego właściciela gospodarstwa rolnego. W aktach sprawy brak jest również dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia takiego wniosku przez M. K.. Z tych względów, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r., mocą której przejęte zostało na własność Państwa gospodarstwo rolnego, położone w miejscowości L. , o łącznej pow. [...] ha, stanowiące byłą własność M. K., wydana została z rażącym naruszeniem ww. przepisów ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Odnosząc się do zarzutu Gminy, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy L. wywołała nieodwracalne skutki prawne, organ wskazał, że sporna nieruchomość stanowi obecnie w części własność Gminy L. (dawne działki nr[...] , [...],[...] i[...]), a w części stanowi własność Agencji Nieruchomości Rolnych (dawne działki nr[...], [...],[...] i[...]) i znajduje się w Zasobie Własności Rolnej Skarbu Państwa. Jednakże prawa do tych nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji z 1977 r. Późniejsze losy prawne tych nieruchomości nie mogą być oceniane, jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy w L. Gmina L. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] maja 2012 r., zarzucając naruszenie art. 7 K.p.a. Skarżąca podniosła, że organ nie ustalił w sposób precyzyjny stanu faktycznego i wybiórczo potraktował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Zdaniem skarżącej nie można uznać, że brak w aktach sprawy wniosku właściciela o przejęcie nieruchomości jest równoznaczny z faktem, że nie został on w ogóle złożony. Wręcz przeciwnie - należy uznać, że skoro została w sprawie wydana decyzja administracyjna, dla wydania której konieczne było złożenie wniosku, to właśnie taki wniosek został złożony. Nie można zatem przyjąć, że decyzja z 1977 r. została wydana wbrew woli ówczesnego właściciela. Dodatkowo skarżąca zauważyła, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. została doręczona stronom, które nie złożyły odwołania ani żadnych zastrzeżeń. Poza twierdzeniami samej strony, brak jest jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że decyzja z 1977 r. obarczona jest kwalifikowaną wadą. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie ustalił, że doszło w sposób oczywisty do naruszenia prawa materialnego, a jedynie stwierdził brak w aktach sprawy wniosku byłego właściciela, co nie może być jednoznaczne z uznaniem, że wniosek taki nie był złożony. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego była kontrola prawidłowości decyzji Naczelnika Gminy L. z [...] października 1977 r. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Odnosząc powyższe regulacje prawne i rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż decyzja z [...] października 1977 r. – weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym – wydana została na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) – zwanej dalej: ustawą o przekazywaniu gospodarstw. Stosownie do art. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw za rentę właściciel gospodarstwa rolnego (zwany rolnikiem) mógł przekazać na własność Państwa nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa w zamian za rentę. Zgodnie z art. 28 tej ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełnił warunków do uzyskania renty. Z przepisu tego wynika, że przejęcie gospodarstwa mogło nastąpić wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika. Rację ma, zatem organ wskazując, że bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. W ocenie Sądu należy zgodzić się z ustaleniem organu, że gospodarstwo będące przedmiotem decyzji z 1977 r. zostało przejęte przez Skarb Państwa bez wniosku jego ówczesnego właściciela M. K. . W pierwszej kolejności zauważyć należy, że już sama treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r. nie zawiera jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek właściciela nieruchomości . Wskazać przy tym trzeba, że w podstawie prawnej tej decyzji w ogóle nie wymieniono art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, a powołano się jedynie na przepis kompetencyjny, tj. art. 31 tej ustawy. Dalej wyjaśnić należy, iż teza skarżącej Gminy L. jakoby samo wydanie decyzji przesądza o tym, że istniała podstawa do jej wydania i tym samym decyzja ta odpowiada prawu, przeczy istocie prowadzonego postępowania, mającego przecież na celu zweryfikowanie tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Ustalenie przez organ, że do przejęcia na własność Państwa nieruchomości doszło bez wymaganego prawem wniosku nastąpiło po prawidłowo przeprowadzonej analizie akt sprawy. W zgromadzonym materiale sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu - bezpośredniego czy choćby pośredniego - potwierdzającego, że taki wniosek został w ogóle złożony. Wręcz przeciwnie organ pozyskał informację, (w piśmie z 28 lutego 1995 r., Urzędu Miasta i Gminy w L. skierowanym do Urzędu Rejonowego w Z. Oddziału Geodezji znajduje się informacja, że "Tut. Urząd nie stwierdza, że wykup ten został dokonany na podstawie wniosku strony." Zatem ani sam Urząd Gminy i Miasta w L. ani też Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadząc postępowanie nadzwyczajne nie dysponowali żadnymi dokumentami mogącymi świadczyć o tym, że M. K. złożył wniosek w trybie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Dodatkowo zauważyć należy, iż strona skarżąca także nie dysponuje żadnymi dokumentami (a przynajmniej żadnych dokumentów w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie przedstawiła), które mogłyby stanowić dowód przeczący twierdzeniu organu administracji publicznej. Pogląd skarżącej w tym zakresie , że wniosek został złożony oparty jest jedynie na domniemaniu złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa na własność Państwa, którego to domniemania nie sposób wywieść z art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Wszystko to dowodzi, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w L. z [...] października 1977 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, wydana została z rażącym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Organ słusznie zatem wywiódł, że decyzja z 1977 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą, dowodząc iż istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego wówczas przepisu prawa (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne), a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Wady tej nie może sanować także fakt niezłożenia przez właściciela gospodarstwa rolnego odwołania od decyzji z 1977 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego. W ocenie Sądu organ również prawidłowo ustalił, że w sprawie nie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji z [...] października 1977 r. Art. 156 § 2 k.p.a. wprowadza ograniczenie dopuszczalności zastosowania sankcji nieważności przez przyjęcie przesłanki negatywnej jej zastosowania - przesłanki wywołania przez decyzję nieodwracalnego skutku prawnego. Zastosowanie zatem ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji dotkniętej ciężką kwalifikowaną wadą materialnoprawną: rażącym naruszeniem przepisów prawa jest uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z decyzją nieważną. Przyjmuje się zatem, że nieodwracalność skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. rozpatrywać należy nie w sferze faktów, a wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługuje się w swym działaniu organ administracji publicznej. Przy braku przepisów prawnych rangi ustawowej, które mogłyby stanowić dla organu administracyjnego podstawę prawną działań, mających na celu cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych spowodowanych przez decyzję dotkniętą nieważnością, zachodzić będzie względna ich nieodwracalności (v: wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 2045/99, Lex nr 55317; z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt I SA/1796, Lex nr 81755; z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 444/05, Lex nr 188819). Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że przejęta decyzją z [...] października 1977 r. nieruchomość rolna została następnie rozdysponowana. Działki nr [...], [...] wchodzące aktualnie w skład kompleksu [...] oraz działki[...].[...]znajdują się w Zasobie Agencji Nieruchomości Rolnych, natomiast działka nr [..] wchodząca w skład kompleksu [...] oraz działki nr[...],[...] i [...] (wchodzące aktualnie w skład kompleksu[...]) stanowią własność Gminy L. Z akt administracyjnych wynika, że własność tę Gmina L. uzyskała na podstawie decyzji komunalizacyjnej. Wydanie zaś decyzji komunalizacyjnej (podobnie jak innej decyzji) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Skoro tak, to nie można stwierdzić, że w sprawie zakończonej kwestionowana decyzją doszło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) skargę, jako pozbawioną podstaw, oddalił.