I SA/Wa 1361/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) asesor WSA Nina Beczek Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2023 r. nr KOC/1726/Go/23 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z dnia 2 lutego 2023 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz K. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu zażalenia [...], postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r. nr KOC/1726/Go/23 uchyliło postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 2 lutego 2023 r. nr 60/SD/2023 w sprawie zawieszenia z urzędu postępowania, prowadzonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem", w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej oznaczonej w księdze hipotecznej jako [...], do czasu przedłożenia do akt sprawy dokumentów stwierdzających następstwo prawne po zmarłych współwłaścicielach gruntu przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Prezydent m.st. Warszawy, postanowieniem z 2 lutego 2023 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej zwanego "kpa", zawiesił z urzędu postępowanie toczące się w trybie art. 7 dekretu w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej opisanej w księdze hipotecznej jako [...], do czasu ustalenia następców prawnych po wskazanych w tymże postanowieniu osobach. Od powyższego postanowienia zażalenie złożył adw. [...] wskazując, że w okolicznościach sprawy nie toczy się postępowanie dekretowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z 25 kwietnia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, uchyliło postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 2 lutego 2023 r. W uzasadnieniu wskazało, że utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych stanowi potwierdzenie dla tezy, zgodnie z którą stronami postępowań nadzorczych, których przedmiotem są orzeczenia wydane na podstawie przepisów dekretu są następcy prawni byłego właściciela nieruchomości. Orzeczenia sądów wskazują wręcz na możliwość ustalenia stron postępowania poza kręgiem spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości, w przypadku wykazania interesu prawnego na zasadach ogólnych, w szczególności właścicieli lokali mieszkalnych będących właścicielami części wspólnych budynku i urządzeń i współużytkownikami wieczystymi gruntu (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1024/17). Kolegium zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo organu I instancji z 23 lutego 2022 r., kierowane do WSA w Warszawie, w którym organ ten wskazuje, że wobec nieruchomości oznaczonej w sposób opisany powyżej cyt.: "nie toczy się żadne postępowanie w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy". Kolegium wskazało przy tym, że stosownie do treści art. 8 § 1 i 2 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym í prawnym. W kontekście powyższego organ odwoławczy podał, że organ I instancji nie może w niezmienionym stanie faktycznym raz twierdzić, że wobec nieruchomości nie toczy się żadne postępowanie dekretowe po to, aby innym razem zawieszać owo postępowanie, które według organu się nie toczy. Tym bardziej w sytuacji, w której w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie powołał się na żadne okoliczności świadczące o wszczęciu takiego postępowania. Egzemplarz postanowienia organu II instancji został doręczony m.in. [...]. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 25 kwietnia 2023 r. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu podał, że przesłane do niego postanowienie nie dotyczy sprawy, w której jest stroną. Wyjaśnił, że mieszka pod adresem przy ul. [...] w Warszawie od lat i jest pod tym adresem zameldowany na pobyt czasowy, w Warszawie opłaca podatki i znajduje się na listach wyborców uprawnionych do głosowania w wyborach samorządowych i parlamentarnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że adresatem zaskarżonego niniejszą skargą postanowienia był m.in. [...]. Z tym, że – jak wynika z akt sprawy - [...] nie był adresatem postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 2 lutego 2023 r. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia SKO w Warszawie oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 2 lutego 2023 r. nie wynika jaki jest stan prawny działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Nie wiadomo zatem, czy [...] jest właścicielem lokalu, który posadowiony jest na przedmiotowej nieruchomości i czy zatem osoba ta jest stroną postępowania dekretowego, prowadzonego względem dawnej nieruchomości hipotecznej [...], której właścicielem w części był [...]. Skoro zatem [...] był adresatem postanowienia SKO w Warszawie, to Sąd – nie mogąc zweryfikować jego uprawnień materialnoprawnych i mając na uwadze jego konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.) - uznał skarżącego za uprawnionego do wniesienia niniejszej skargi. Przechodząc do meritum sprawy Sąd zwraca uwagę, że powodem uchylenia przez Kolegium postanowienia organu I instancji z 2 lutego 2023 r. było to, że Prezydent m.st. Warszawy stwierdził w jego uzasadnieniu, że nie toczy się względem przedmiotowej nieruchomości postępowanie na podstawie art. 7 dekretu, a mimo to zawiesił to postępowanie z urzędu, ale nie powołał się na żadne okoliczności świadczące o wszczęciu takiego postępowania. Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie zweryfikował, w oparciu o akta administracyjne sprawy, stanowiska organu I instancji, co do tego, czy w sprawie dotyczącej gruntu oznaczonego dawnym nr hip. [...], został złożony przez [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Organ odwoławczy oparł się jedynie na stanowisku Prezydenta m.st. Warszawy (zaprezentowanym w uzasadnieniu postanowienia z 2 lutego 2023 r. i w piśmie z 17 marca 2023 r.), że wniosek taki nie został złożony. Brak dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia opisanych wyżej kwestii w oparciu o akta administracyjne sprawy świadczy o tym, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 138 § 2 i art. 144 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa", uznał za konieczne uchylenie postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 2 lutego 2023 r., ponieważ to postanowienie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu – co do zasady - brak wniosku złożonego przez konkretną osobę w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu uniemożliwia prowadzenie przez Prezydenta m.st. Warszawy postępowania administracyjnego i wydanie w tym postępowaniu decyzji, co do istoty sprawy względem konkretnej nieruchomości. Jak wynika z przepisów dekretu postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego bądź prawa własności) można zainicjować tylko na wniosek. Nie ma podstawy prawnej, aby to postępowanie zostało zainicjowane z urzędu. Zatem – zasadniczo w przypadku braku wniosku dekretowego – podejmowane z urzędu działania organu administracji publicznej (Prezydenta m.st. Warszawy) celem wyjaśnienia stanu przedmiotowej nieruchomości można traktować, co najwyżej, jako czynności materialno-techniczne (np. sprawdzające) podejmowane poza postępowaniem administracyjnym uregulowanym w ogólnej procedurze administracyjnej (kpa). Tylko w sytuacji, gdy konkretny podmiot domaga się wydania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnej, dotyczącej konkretnej nieruchomości, w oparciu o konkretną podstawę faktyczną i prawną kierowanego do organu żądania, wówczas organ zobowiązany jest wydać decyzję kończącą postępowanie administracyjne. Z uzasadnienia postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy z 2 lutego 2023 r. wynika, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczy się postępowanie w trybie art. 7 dekretu. Jednakże organ I instancji nie powołał się na konkretny wniosek dekretowy konkretnej osoby dotyczący terenu nieruchomości pn. [...] ewentualnie wniosek odnoszący się do tego samego terenu wg wcześniejszego oznaczenia hipotecznego, z którego wydzielono grunty [...]. Prezydent m.st. Warszawy stwierdził w piśmie z 23 lutego 2022 r., że wniosek dekretowy dotyczący przedmiotowej nieruchomości nie został złożony i organ nie prowadzi postępowania w trybie art. 7 dekretu. W piśmie z 24 stycznia 2023 r. organ podał, że wniosek dekretowy do spornego gruntu nigdy nie został złożony, ale formalnie postępowanie w trybie art. 7 dekretu toczyło się i musi zakończyć się z udziałem wszystkich stron postępowania. Podobnie w piśmie z 17 marca 2023 r. Prezydent m.st. Warszawy utrzymuje, że co do przedmiotowej nieruchomości wniosek dekretowy nigdy nie został złożony, ale postępowanie w trybie art. 7 dekretu organ prowadzi. Sąd zwraca uwagę, że w sprawie wniosków [...] zostało wydanych szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 498/15 i I SAB/Wa 720/15). Szczególne znaczenie ma w tej sprawie wyrok WSA w Warszawie z 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 109/22 od którego skargę kasacyjną Prezydenta m.st. Warszawy oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2023 r. sygn. akt I OSK 811/23. W wyroku tym WSA w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosków z 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do części nieruchomości hipotecznej wydzielonej z "[...]", w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyrok ten zapadł na skutek skargi [...] na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosków z 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...], wydzielonej z "[...]". W tymże postępowaniu sądowym WSA w Warszawie miał na uwadze zaprezentowane w odpowiedzi na skargę stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy, że co do tej nieruchomości nie złożono wniosku w trybie art. 7 dekretu. Jednakże WSA w Warszawie w sprawie ze skargi na bezczynność uznał, że postanowieniem z 13 października 2015 r. nr 143/GK/DW/2015 Prezydent m. st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie o odszkodowanie za nieruchomość położoną w Warszawie ozn. [...] wydzieloną z "[...]" rej. hip. nr [...] - do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej z 19 stycznia 1948 r. i z 25 maja 1949 r. W konsekwencji WSA w Warszawie wskazał, że sam organ stwierdził, że postępowanie takie toczy się. Stan ten potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 12 stycznia 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 720/15 umarzając postępowanie sądowe w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, z uwagi na zawieszenie tego postępowania, do czasu rozpoznania powyższych wniosków dekretowych. Postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z 21 kwietnia 2016 r. nr 504/2016. WSA w Warszawie wskazał, że w uzasadnieniu tego postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że decyzją z 16 września 2014 r. nr 391/GK/DW/2014 Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu położonego przy ul. [...] ozn. hip. nr [...], wydzielonego z "[...]" rej. hip. nr [...], nr [...] oraz wskazał, że w stosunku do pozostałej części nieruchomości hipotecznych oznaczonych jako "[...]" rej. hip. nr [...], wnioski z 29 stycznia 1948 r. oraz z 25 maja 1948 r. zostaną rozpatrzone w późniejszym terminie. Wojewoda stwierdził także, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego dotyczący nieruchomości położonej w Warszawie ozn. [...], wydzielonej z "[...]" rej hip. nr [...] – nie został rozpoznany. W ocenie WSA w Warszawie rozstrzygającego sprawę ze skargi na bezczynność taki stan sprawy (z akt nie wynika, aby postępowanie to było zakończone) prowadzi do konstatacji, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosków. Z akt sprawy wynika, że do dzisiejszego wnioski dekretowe z 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do części nieruchomości hipotecznej wydzielonej z "[...]" rej. hip. nr [...], pomimo wniesienia przez skarżących - pismem z 29 grudnia 2021 r. - wezwania do wydania merytorycznej decyzji nie zostały rozpoznane. Organ nie dokonał żadnej merytorycznej czynności zmierzającej do zakończenia przedmiotowej sprawy - przed wniesieniem skargi z 21 stycznia 2022 r. na bezczynność organu, twierdząc że takich wniosków w aktach brak. W uzasadnieniu postanowienia z 30 listopada 2022 r. sygn. akt I SAB/Wa 109/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w punkcie pierwszym wyroku z 23 sierpnia 2022 r. Sąd zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpoznania wniosków z 29 stycznia 1948 r. i 25 maja 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej do części nieruchomości hipotecznej wydzielonej z "[...]". W uzasadnieniu wyroku Sąd sprecyzował nazwę (część nieruchomości wskazaną w sentencji wyroku) wskazując, że chodzi o nieruchomość położoną w Warszawie [...], wydzieloną z [...]. (czyli, tak jak żądano w skardze). Wobec powyższego, w ocenie WSA w Warszawie orzekającego w sprawie o uzupełnienie powyższego wyroku, nie był zasadny zarzut, nieprecyzyjnego wskazania w wyroku nieruchomości, która była przedmiotem orzeczenia. Z uzasadnień orzeczeń WSA w Warszawie wydanych w sprawach dotyczących nieruchomości [...] wynika, że w stosunku do gruntu wydzielonego z nieruchomości pn. "[...]" Prezydent m.st. Warszawy wydawał różne decyzje, np.: decyzja z 16 września 2014 r. nr 391/GK/DW/2014 (sprawy o sygn. akt I SAB/Wa 498/15 – wyrok z 23 października 2015 r. i postanowienie z 25 sierpnia 2022 r.), decyzja z 24 czerwca 2016 r. nr 205/DK/DW/2016 (sprawa o sygn. akt I SA/Wa 1053/18), decyzje z 28 października 2022 r. (sprawy o sygn. akt I SA/Wa 719/22 i I OSK 1881/23). Z powyższego wynika zatem, że Prezydent m.st. Warszawy winien precyzyjnie ustalić, jaki wniosek (ewentualnie wnioski) [...] o przyznanie prawa własności czasowej dotyczył nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako [...], wydzielonej z "[...]" i na jakim etapie załatwienia ta sprawa obecnie znajduje się. Tego zaś organ I instancji nie uczynił. Dopiero wówczas – po zbadaniu obecnego stanu geodezyjno-prawnego tejże nieruchomości – możliwe będzie ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego (w tym ustalenie, czy stroną tego postępowania winien być także Krzysztof Jezierski), a także rozważenie zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 kpa, gdyby okazało się, że w toku postępowania dekretowego strony postępowania dekretowego zmarły i zaistniała konieczność ustalenia ich spadkobierców. Skoro zatem Prezydent m.st. Warszawy nie poczynił ustaleń w zakresie opisanych wyżej okoliczności, to za przedwczesne Sąd uznał wydanie przez organ I instancji postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent m.st. Warszawy wyjaśni, który wniosek [...], ewentualnie które wnioski dekretowe, dotyczą terenu nieruchomości oznaczonej jako [...], wydzielonej z "[...]" i na jakim etapie załatwiania jest ta sprawa prowadzona na podstawie art. 7 dekretu. Jeżeli sprawa ta jest w toku Prezydent m.st. Warszawy wyjaśni jej stan geodezyjno-prawny i ustali krąg stron tego postępowania, a następnie rozważy, czy jest podstawa do zawieszenia z urzędu postępowania dekretowego. W zależności od poczynionych ustaleń i ocen organ I instancji podejmie w sprawie dalsze czynności lub wyda stosowny do okoliczności sprawy akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.