I SA/Wa 1362/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy P. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego Burmistrza Miasta i Gminy P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. umorzył postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr[...] , stwierdzającą nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności zabudowanej nieruchomości, położonej w P. przy ul. [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr[...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011r., znak[...] , Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr[...]. Pismem z dnia [..] sierpnia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy P. złożył do Wojewody [...] wniosek "dotyczący postępowania, w wyniku którego została wydana decyzja Wojewody [,...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 roku". Burmistrz wskazał w nim, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie miasta P. Na części nieruchomości gdzie znajduje się park miejski, usytuowany jest budynek wynajmowany przez Gminę P. od 1996 r. na cele oświatowe Stowarzyszeniu [...] w C. Ponadto Burmistrz zawnioskował, o uznanie Gminy P. za stronę w niniejszym postępowaniu, z uwagi na fakt, że w jego ocenie sporna nieruchomość stała się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własnością Gminy P. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 28 Kpa umorzył postępowania. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., wydana została w oparciu o art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, stronami takiego postępowania są właściwy powiat oraz Skarb Państwa. Inne podmioty mogą uzyskać przymiot strony jeśli wykażą, że rozstrzygnięcia zapadłe w danym postępowaniu wpływają na kształtowanie się ich praw i obowiązków. Zdaniem organu ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji bezspornie wynika, że Gmina P. nie posiada tytułu prawnego do spornej nieruchomości, a co za tym idzie, że ma przymiot do występowania w charakterze strony. Nieruchomość była bowiem własnością Skarbu Państwa, zaś posadowione na niej budynki, znajdują się w użytkowaniu Zespół [...] w P. – będącego jednostką przejętą przez Powiat P. Ponadto Gmina nie przedstawiła dowodów świadczących jak twierdzi, o nabyciu przez nią prawa własności spornej nieruchomości z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku. Pismem z dnia 5 czerwca 2012 r. Gmina P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 10 § 1 art. 77 § 1 i 2 Kpa oraz art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 roku. Zdaniem skarżącej gminy niedopuszczalnym ze strony organu było nieuznanie jej za stronę postępowania. Gmina korzysta do chwili obecnej z części przedmiotowej nieruchomości. Ponadto decyzja komunalizacyjna jedynie potwierdza prawo własności do nieruchomości. Ma ona charakter deklaratoryjny, chociaż oczywistym jest, iż jest niezbędna do legitymowania się prawem do nieruchomości. Gmina P. jeszcze decyzji tej nie posiada, ale ma zamiar wnioskować do Wojewody [...] o jej wydanie. W ocenie skarżącej sytuacja ta, jak również zapisy wspomnianej ustawy mówiącej o tym, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu wejścia w życie ustawy stawały się z mocy prawa własnością właściwych gmin, świadczą o tym, iż Gmina była i jest w dalszym ciągu właścicielem przedmiotowej nieruchomości, a zatem przysługuje jej przymiot strony. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej podane. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2012 r., którą umorzono postępowanie po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta P., o uznanie Gminy P. jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzającą nabycie przez Powiat P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności zabudowanej nieruchomości położonej w P. przy ul.[...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...]. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przywołano art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu: Art. 138. § 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. W piśmiennictwie (por. m.in. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III, czy G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II.) oraz orzecznictwie sądów administracyjnych panuje przekonanie, że przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. I tak w wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 613/08, LEX nr 524038, wyrażono pogląd, że "Przepis art. 138 K.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji narusza przepis art. 138 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy." Podobną ocenę zawiera m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 91/09, LEX nr 550627, w myśl którego "Gdy strona wnosi odwołanie od decyzji obarczonej wadą nieważności wniosek tego rodzaju powinien zostać rozpatrzony w ramach postępowania odwoławczego oraz załatwiony w ramach uprawnień wynikających z art. 138 K.p.a., który to artykuł zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy oraz - co należy podkreślić - wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu odwoławczym." Tym samym przyjąć należy, iż Minister Skarbu Państwa, stwierdzając w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., że "umarza postępowanie po rozpoznaniu wniosku Burmistrza Miasta P., o uznanie Gminy P. jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. dopuścił się – zdaniem Sądu – istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 1 k.p.a. Nie dokonał bowiem prawidłowej oceny wniosku skarżącej Gminy P. ( w części wstępnej decyzji podał, że rozpoznaje wniosek o uznanie Gminy P. za stronę postępowania, natomiast jako podstawę rozstrzygnięcia podał art. 138 kpa, który dotyczy postępowania odwoławczego), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, ocena sprawy na gruncie prawa materialnego (w skardze zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych) jest co najmniej przedwczesna. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie w pierwszej kolejności dokonać prawidłowej oceny treści wniosku z dnia 16 stycznia 2011 r. skarżącej Gminy P. W zależności od poczynionych ustaleń, zastosować przepis art. 138 k.p.a., rozstrzygając w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny i prawny wydając rozstrzygnięcie zgodne z jego treścią albo wydać inne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ) orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy