I SA/Wa 1362/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr[...]. Decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2018 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wójt Gminy [...] decyzją z [...] lutego 2015 r., nr [...] uznał K. N. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzją z [...] lipca 2015 r., nr [...] Starosta Powiatowy w [...]orzekł na wniosek Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o zatrzymaniu K. N. prawa jazdy kat.[...], a następnie orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2015 r., nr[...]. Wskazana powyżej osoba wystąpiła do Wójta Gminy [...] o uchylenie decyzji dotyczącej zatrzymania prawa jazdy. Postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z powyższego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia K. N., postanowieniem z [...] marca 2018 r., nr [...] uchyliło postanowienie z [...] stycznia 2018 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Ponownie rozpoznając powyższy wniosek K. N. Wójt Gminy [...] wskazanym na wstępie orzeczeniem z [...] kwietnia 2018 r. orzekł o odmowie uchylenia decyzji z [...] lutego 2015 r., nr[...]. Organ uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że K. N. spełnił warunek, określony w art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2018 r. poz. 554), dotyczący ustania przyczyny zatrzymania prawa jazdy, o której mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, gdyż zgłosił się w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego oraz złożył oświadczenie majątkowe. Nie został jednak spełniony przez tę osobę drugi warunek, tj. wywiązywanie się przez okres 6 ostatnich miesięcy, w każdym miesiącu, ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów, co wynika z pisma Komornika Sądowego w [...]. Przy czym nadmienił, że po spełnieniu tego warunku dłużnik alimentacyjny mógłby wystąpić z wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. N. Decyzją z [...] maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...][...]kwietnia 2018 r. Organ uzasadnił, że decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2015 r., uznająca odwołującego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stała się ostateczna, a Wójt Gminy [...] skierował do Starosty Powiatu [...] wniosek o zatrzymanie prawa jazdy. Z tego względu podniesiony przez wnioskodawcę zarzut braku udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z 2015 r. nie ma wpływu na obecnie prowadzone postępowanie. Kolegium podniosło, że ww. orzeczenie z 26 lutego 2015 r. ma charakter decyzji związanej, a przepis art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ściśle określa przesłanki wszczęcia postepowania w sprawie uznania za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Przy czym ust. 3a powołanego art. jednoznacznie wskazuje sytuacje, w których odstępuje się od wydania takiej decyzji. Ma to miejsce wówczas, gdy dłużnik przez ostatnie 6 miesięcy wywiązywał się w każdym miejscu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Ponadto organ stwierdził, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zawiera przepisów wprowadzających procedurę uchylania przez organ właściwy dłużnika ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Natomiast jeśli zostaną spełnione warunki wskazane w art. 5 ust. 6 ww. ustawy, to organ właściwy dłużnika zobligowany jest do wystąpienia do właściwego starosty o uchylenie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. W niniejszej sprawie przesłanki zawarte w przepisie art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie zostały kumulatywnie spełnione. Nie wystąpiła również przesłanka, wynikająca z art. 5 ust. 6 pkt 2 ustawy. Z pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] wynika, że K. N. przez ostatnie 6 miesięcy nie wywiązywał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50 % kwoty bieżąco ustalonych alimentów. Z tego względu decyzja organu I instancji odpowiada prawu. K. N. wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł w niej o uchylenie decyzji z powodu naruszenia jego interesu prawnego. Wskazał, że przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2018 r. nie został zawiadomiony o zgromadzeniu materiału dowodowego, wystarczającego do wydania decyzji i nie mógł się z nim zapoznać. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wskazał, że spełnił warunki dotyczące zwrotu prawa jazdy oraz opisał swoje warunki materialno-bytowe. Natomiast w piśmie procesowym z [...] listopada 2018 r. skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II i I instancji oraz o przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji ze wskazaniem przesłanek do uchylenia jego własnej decyzji z [...] lutego 2015 r. Uzasadnił, że organ II instancji pominął okoliczność, że od [...] września 2017 r. wygasł obowiązek alimentacyjny skarżącego. Fakt ten został stwierdzony prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2018 r. Przesądza to o konieczności uchylenia statusu dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z dniem [...] września 2017 r. do skarżącego nie stosuje się ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Kontrola ta dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dniu wydania zaskarżonej do Sądu decyzji. Podkreślić przy tym należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają prawo, co uzasadnia uwzględnienie skargi wniesionej w niniejszej sprawie. W tym względzie przede wszystkim należy wskazać, iż organy administracji publicznej, w tym organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie, obowiązuje zasada praworządności i zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o których mowa w art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te nakładają na organy prowadzące postępowanie obowiązek działania na podstawie prawa oraz podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Ponadto organy administracyjne załatwiające sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 k.p.a., zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Reguły wynikające z przywołanych przepisów w pierwszej kolejności nakładają zatem na organ prowadzący postępowanie obowiązek właściwej kwalifikacji rzeczywistej treści żądania wnioskodawcy zawartego w złożonym wniosku, a w sytuacji gdy budzi ona wątpliwości do jej wyjaśnienia z wnioskodawcą w ustawowo określonym trybie. Odnosząc te uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż wbrew wskazanym zasadom, organy prowadzące postępowanie przyjęły, że wniosek skarżącego z [...] grudnia 2015 r., ponowiony pismami z [...] maja 2016 r., [...] czerwca 2016 r., [...] września 2016 r., [...] października 2016 r., [...] lutego 2017 r., [...] maja 2017r., [...] listopada 2017 r., [...] stycznia 2018 r., [...] stycznia 2018 r. i oświadczeniem z [...] kwietnia 2018 r. - treścią swą obejmował żądanie uchylenia w trybie art. 154 kpa decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2015 r. uznającej K. N. za dłużnika alimentacyjnego. Z akt sprawy wynika przy tym, że powyższej kwalifikacji organy dokonały nie po wyraźnym sprecyzowaniu tego wniosku przez K. N., lecz po konsultacjach między sobą, co wynika ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z [...] marca 2018 r. sporządzonej przez pracownika GOPS w[...]. Ponadto w przekazanych Sądowi aktach sprawy nie ma śladu inicjatywy organu odwoławczego zmierzającej do wyjaśnienia prawidłowości przyjęcia przez organ I instancji zakresu wniosku Skarżącego i granic sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy a priori przyjął, że podany przez organ I instancji zakres jest prawidłowy. Sąd pragnie z całą mocą podkreślić, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądanie wszczęcia postępowania określa zatem przedmiot tego postępowania i niewątpliwie żądaniem tym organ jest związany. Treść żądania wyznacza przy tym stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowym dotyczącym rozważanej materii za ugruntowany uznaje się pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że w sytuacji, gdy w sprawie powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 578/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to więc, że nawet w przypadku zaistniałych wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy, organ administracji nie jest uprawniony do samodzielnej oceny treści jego żądania. Naruszenie powyższych przepisów prowadzi również w efekcie do uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Sąd stwierdza, że naruszenie powyżej wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że Sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej w aspekcie jej zgodności z prawem. Sprawowanie kontroli oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1067/09 ( publik. CBOSA), sąd administracyjny nie może kontrolować tego, czego w zaskarżonym akcie nie ma, ani też uzupełniać dostrzeżonych braków tych aktów. Prowadziłoby to do niedopuszczalnego wkraczania w sferę "administrowania" zastrzeżoną do wyłącznej kompetencji organów administracyjnych. Ponadto obie decyzje winny zostać również uchylone z powodu naruszenia innych przepisów postępowania. Decyzja organu I instancji, odmawiająca uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. i wskazująca jako podstawę orzekania art. 154 kpa, utrzymana następie w mocy zaskarżoną decyzją, nie zawierają żadnych rozważań dotyczących istnienia lub nie przesłanek do uchylenia ww. decyzji w trybie art. 154 kpa. Obie decyzje przywołują jedynie treść art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2018 r. poz. 554), który stanowi o uchyleniu decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na wniosek organu właściwego dłużnika do starosty. Obie decyzje nie spełniają tym samym wymogów zakreślonych art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszają zasadę przekonywania zawartą w art. 11 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, immanentnym elementem każdej decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie. Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy administracji publicznej negatywnych dla strony rozstrzygnięć, a więc takich, które nie przyznają stronie wnioskowanych uprawnień lub też nakładają na nią określone obowiązki. Zasada ta służy realizacji dwóch podstawowych celów. Po pierwsze, działający na jej podstawie organ administracji ma za zadanie tak prowadzić postępowanie i tak uzasadnić swoje działania, na czele z rozstrzygnięciem, a więc decyzją administracyjną, aby strona, nawet niezadowolona z podjętego rozstrzygnięcia, zrozumiała, że było ono jedynym możliwym w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. Dzięki temu strona nie będzie musiała tracić sił i środków na korzystanie ze środków zaskarżenia, gdy decyzja organu była prawidłowa, a w sytuacji nałożenia na stronę obowiązków wykona je, nie zmuszając organu do wszczynania egzekucji administracyjnej, która generowałaby dodatkowe koszty po stronie strony niezadowolonej z wydanej decyzji (por. R. Hauser (red.) Komentarz do art. 11 k.p.a., wyd. CH Beck 2018). Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że decyzja SKO jak i decyzja organu I instancji jako naruszająca ww. zasady wymaga uchylenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazanych w niniejszym wyroku zaleceń Sądu, w szczególności wyjaśni treść żądania skarżącego skierowanego do organu I instancji tj. czy w istocie jest do żądanie uchylenia ( a jeśli tak to w jakim trybie i z jakiego powodu) decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., czy też jest to żądanie uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 5 ust. 6 ww. ustawy z dnia 7 września 2007 r. czy też inne żądanie. W zależności od poczynionych ustaleń organ winien toczyć dalsze postępowanie w sprawie i zakończyć je wydaniem decyzji merytorycznej ewentualnie postanowienia w odpowiednim trybie określonym w k.p.a. Powyższym rozważaniom organ da wyraz w uzasadnieniu decyzji ewentualnie postanowienia, stosownie do wymogów zawartych w art. 107 k.p.a. kierując się zasadą przekonywania i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i formułując w sposób czytelny rozstrzygnięcie. Organ ponownie orzekając, w zależności od poczynionych ustaleń, winien również uwzględnić cały znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym wyrok Sądu Rejonowego w [...] z [...] lutego 2018 r. sygn. Akt[...]. Z powyższych względów uznać należało, że w toku załatwiania sprawy organy dopuściły się naruszenia art. 6, art. 7, art. 8 , art. 11, art. 61 § 1 kpa oraz art. 107 §1 pkt 3 kpa. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania. Z uwagi na stwierdzone uchybienia organów orzekających w sprawie konieczne było zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego wskazanych w wyroku rozstrzygnięć w trybie art. 135 p.p.s.a., aby sprawa powróciła do etapu, na którym organ zobowiązany będzie nadać sprawie prawidłowy bieg zgodnie z treścią żądania wnioskodawcy. Jednocześnie Sąd uznał, że na obecnym etapie przedwczesna byłaby ocena zarzutów podniesionych w skardze oraz w piśmie procesowym z [...] listopada 2018 r., w tym zwłaszcza zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego powołanych przez organ. Z tego względu Sąd odstąpił od analizy zasadności tych zarzutów. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym wyroku. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.