I SA/Wa 1363/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. P., J. P., M. B. i T. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2012r. znak [...], po rozpoznaniu wniosku B. P., T. P., M. B. i J. P. (dalej: "skarżące") o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2011r., znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, położonych w S. "[...]", stanowiących własność M. i Z. N. - utrzymał w mocy decyzję własną. Podstawą wydania decyzji były następujące ustalenia. Naczelnika Miasta i Gminy w S. decyzją z [...] listopada 1975r. orzekł o przejęciu na własność Państwa nieruchomości rolnych oznaczonych numerami ewidencyjnymi działek [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, położonych w S. "[...]", stanowiących własność M. i Z. małżonków N. Pismem z 10 lipca 1998r. M. N. wystąpiła o przydzielenie jej działki zastępczej za odebrane jej mocą powyższej decyzji grunty. W związku z tym pismem Wojewoda [...] wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji i decyzją z [...] stycznia 2006 roku stwierdził, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 roku wydana została z naruszeniem prawa oraz odmówił stwierdzenia jej nieważności ze względu na nieodwracalne skutki prawne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2011r. stwierdził z urzędu nieważność przedmiotowej decyzji z uwagi na brak właściwości Wojewody do wydania decyzji. Ponadto organ stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest wniosku byłej właścicielki o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. Następnie pismem z 10 maja 2011r. skarżące, jako spadkobiercy byłych właścicieli (postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z [...] maja 1999r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. N. oraz Akt Poświadczenia Dziedziczenia z [...] kwietnia 2011r., rep. A nr [...], po M. N.) wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. We wniosku skarżące podniosły, że wniosek o przejęcie gospodarstwa rolnego nigdy nie został złożony, o czym informował w piśmie z 27 października 1998 r. Urząd Miasta i Gminy w S. Rozpoznając wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2011r. odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, a następnie po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2012 roku decyzję tę utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że podstawę prawną decyzji z [...] listopada 1975r. stanowił art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.; dalej: "ustawa"). Rozważając przesłanki z art. 28 ustawy organ stwierdził, w oparciu o akt własności ziemi z [...] grudnia 1975 r., że M. i Z. N. byli właścicielami nieruchomości objętych kwestionowaną decyzją. Z dokumentu tego wynika również, że byli właściciele nie spełniali ustawowych warunków do uzyskania renty, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy, bowiem na dzień przejęcia nieruchomości mieli ukończone odpowiednio: [...] i [...] lata. Nadto wskazano, że przejmowana część gospodarstwa nie przekraczała określonej w w/w przepisie powierzchni 2 ha. Organ podniósł, że z uwagi na znaczny upływ czasu (37 lat) nie zachowała się całość akt archiwalnych dotyczących przejęcia nieruchomości objętych w/w decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. Nie udało się odnaleźć m. in. wniosku byłych właścicieli o przejęcie posiadanych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Zdaniem Ministra brak zachowania stosownej dokumentacji nie pozwala domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji w sytuacji, gdy ustalenia zawarte w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S., jednoznacznie wskazują, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku byłych właścicieli. Powyższe stwierdzenie nie pozwala wykluczyć złożenia wniosku, lecz nie zachował się on w zasobach archiwalnych albo nie został zgłoszony w przewidzianej przepisami formie. Zdaniem organu, w przypadku zaistnienia tej ostatniej okoliczności mamy jednak do czynienia wyłącznie z uchybieniem formalnym, które nie może skutkować żądanym przez skarżące rozstrzygnięciem. Organ podniósł, że okolicznością przemawiającą za brakiem złożenia przez byłych właścicieli stosownego wniosku nie jest także fakt nie wskazania w treści zaskarżonej decyzji daty wniosku. Powyższy brak nie stanowi o rażącym naruszeniu przez Naczelnika Miasta i Gminy w S. prawa, bowiem na gruncie omawianej ustawy z dnia 29 maja 1974r. brak było normy prawnej w świetle, której tego rodzaju uchybienie można byłoby uznać za rażące. Organ zauważył, że byli właściciele nie odwoływali się od decyzji Naczelnika - wskutek czego decyzja uprawomocniła się. Uznano, że brak zaskarżenia decyzji w toku postępowania zwykłego, w sposób pośredni potwierdza, że była ona zgodna z wolą byłych właścicieli. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. wniesiono dopiero po upływie 23 lat od roku wydania decyzji. Odnosząc się do wniosku skarżących, organ podniósł, że wymieniane wielokrotnie przez skarżące pismo z 27 października 1998r. Urzędu Miasta i Gminy w S., kierowane do Urzędu Rejonowego w Z., wskazuje jedynie na fakt, iż w dacie sporządzania pisma w dokumentach brak było wniosku. Pismo nie informowało natomiast o tym, że M. N. nie składała wniosku o przejęcie gospodarstwa. Ponadto M. N. dopiero we wnioskach z 10 lipca 1998r. wystąpiła o "przydzielenie działki zastępczej" oraz z dnia 17 lipca 2006 r. o "odszkodowanie w formie gratyfikacji pieniężnej lub zamienną inną działkę o podobnej powierzchni". Zdaniem organu brak jest, więc podstaw do przyjęcia, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. została wydana pomimo braku woli przekazania gospodarstwa na własność Państwa, w zamian za spłatę pieniężną. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym obowiązkiem stwierdzenia jej nieważności. Pismem z 9 lipca 2012r. skarżące wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2012r. W uzasadnieniu skargi powtórzyły zarzuty podnoszone we wnioskach o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. oraz wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że byli właściciele nigdy nie składali wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo oraz, że nigdy nie otrzymali żadnego ekwiwalentu za przejęte gospodarstwo, zarówno w naturze, jak i pieniężnego. Ponadto skarżące podniosły, że niezasadne jest składanie odwołania do organu wydającego decyzję, gdyż trudno zrozumieć, żeby była możliwa inna decyzja tego samego organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja wydana została, bowiem z naruszeniem prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazania wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiąca wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1kpa. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Zgodnie z art. 156§ 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu przywołanego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo – to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Rozpatrywanie sprawy w trybie nadzwyczajnym nie oznacza, że organ zwolniony jest z obowiązku przestrzegania ogólnych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady prawdy obiektywnej oraz przepisów dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest wyrażona w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, która obliguje organy prowadzące sprawę do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizację tej zasady zapewniają gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 kpa organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, co obejmuje także obowiązek zgromadzenia całości dokumentów, niezbędnych do rozpoznania sprawy. Czynności dowodowe powinny być przeprowadzone w taki sposób, by ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością. Organ winien dokonać oceny konkretnego stanu faktycznego w sposób wszechstronny, na podstawie analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego – art. 80 kpa, a swoje stanowisko uzasadnić w sposób wymagany przepisami kpa. Z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego związana jest zasada swobodnej oceny dowodów, która nie oznacza jednak dowolności w ich ocenie. Organ musi, bowiem opierać się na całokształcie zebranego materiału dowodowego i wszechstronnej jego ocenie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być przejęte na własność Państwa na wniosek rolnika. Postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa było zatem, jak wynika z brzmienia cytowanego przepisu, postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. W zgromadzonym materiale dowodowym brak jest stosownego wniosku. Badający sprawę w trybie nadzoru organ stwierdził jedynie, że nie zachowała się całość akt archiwalnych dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości. Nie udało się odnaleźć między innymi wniosku Z. i M. małżonków N. o przejęcie posiadanych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Jednocześnie jak wynika z akt administracyjnych Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z 31 maja 2012r. zwrócił się do Archiwum Państwowego w K. o odszukanie i przesłanie dokumentów związanych z przejęciem nieruchomości na własność Państwa stanowiących byłą własność Z. i M. małżonków K. w sytuacji, gdy byłymi właścicielami gospodarstwa objętego kwestionowaną decyzją byli M. i Z. małżonkowie N. W piśmie tym wskazano też inny numer decyzji niż widniejący w decyzji będącej przedmiotem wniosku skarżących. Podano, bowiem nr [...], podczas gdy kwestionowana decyzja opatrzona była nr [...]. W odpowiedzi na wezwanie Ministra zastępca dyrektora Archiwum poinformował o nie odnalezieniu dokumentacji dotyczącej przejęcia nieruchomości rolnej objętych decyzją o numerze [...], jak w piśmie z 31 maja 2012r., stanowiącej byłą własność małżonków K. (pismo z 14 czerwca 2012r.). Oczywistym jest zatem, że Minister nie zażądał z archiwum właściwych akt, przez co nie zgromadził podstawowego materiału dowodowego, niezbędnego do rozpoznania wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Wobec powyższego w ocenie Sądu organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem de facto nie podjął żadnych działań zmierzających do sprawdzenia, czy wniosek inicjujący postępowanie istniał, czy też nie. Z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975r. wynika też, że decyzją tą została uchylona poprzednia decyzja z [...] stycznia 1975r. i postanowienie z [...] maja 1975r. odnoście ceny zakupu. Aktów tych nie dołączono do akt przedmiotowego postępowania administracyjnego w związku, z czym organ nie sprawdził czy ewentualnie przed wydaniem decyzji z [...] stycznia 1975r. nie został złożony wniosek, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy. Niewyjaśnienie przez organ naczelny powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż powoływanie się przez skarżące na decyzję Wojewody [...] [...] stycznia 2006r. stwierdzającą, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975 roku wydana została z naruszeniem prawa nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż decyzja ta na skutek orzeczenia kasatoryjnego – ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2011r. została wyeliminowana z obrotu prawnego, zaś organ prowadząc ponownie postępowanie w sprawie uprawniony jest do odmiennej oceny okoliczności faktycznych i prawnych o ile jasno wywiedzie przesłanki sformułowania innego stanowiska. Zarzut składania odwołania do tego samego organu nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 127§ 3 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji m. in. przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zatem, skoro rozwiązanie składania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do tego samego organu jest zgodne z przepisami postępowania zarzut nie jest zasadny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ podejmie działania zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego we wskazanym wyżej zakresie i stosownie do jego wyników dokona oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w S. z [...] listopada 1975r. pod kątem rażącego naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie w pkt 2 wydano w oparciu o przepis art. 152 powołanej ustawy. ----------------------- 1