I SA/Wa 1365/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Gabriela Nowak, asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w dniu 1 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr DNI.ge.604.2.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. nr DNI.ge.604.2.2022 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 2 lutego 2022 r. nr GiK-II.7213.1.2022.TS odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1982 r. nr [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister podniósł, że w piśmie z dnia 13 września 2021 r. H. B. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1982 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów o ogólnym obszarze 6,48 ha, położonych na terenie wsi C., gm. C., woj. [...]. Jednocześnie wniosła, aby po wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zawiesić postępowanie do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie o wydanie decyzji potwierdzającej, że wymieniona nieruchomość, nie była objęta działaniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, toczącej się obecnie przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wojewoda Łódzki postanowieniem z dnia 2 lutego 2022 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podnosząc, że wnioskodawczyni, nie będąc ani uczestnikiem postępowania scaleniowego, ani właścicielem bądź samoistnym posiadaczem gruntów objętych scaleniem, nie może skutecznie składać wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. W zażaleniu na to postanowienie H. B. podkreśliła, że stwierdzenie niepodpadania majątku w C. pod dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej, będzie miało skutek deklaratoryjny i ex tunc, z czego wynika jej interes prawny. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że prawo do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie wymienionej ustawy przysługuje tylko uczestnikom scalenia, tj. właścicielom oraz posiadaczom samoistnym gruntów (jako stronom postępowania) bądź ich następcom prawnym, a nie wszystkim osobom, które o treści decyzji się dowiedziały i krytycznie ją oceniają. Minister wyjaśnił, że ustalenie, iż żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, zobowiązuje organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Ponadto, z dniem 16 września 2021 r. do Kodeksu postępowania administracyjnego został wprowadzony art. 158 § 3 k.p.a., który stanowi, że jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odręczna adnotacja na decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1982 r. potwierdza, że strony – F. i D. L. otrzymały decyzję w dniu 6 sierpnia 1982 r. Decyzję tę otrzymało również Państwowe Gospodarstwo Rolne w C. (jako strona postępowania scaleniowego), co potwierdza pieczęć i własnoręczny podpis kierownika tego podmiotu. Ponadto z widniejącej na decyzji pieczęci wynika, że uprawomocniła się ona w dniu 20 sierpnia 1982 r. i stała się wykonalna. Organ uznał więc, że doręczenie decyzji stronom nastąpiło najpóźniej w sierpniu 1982 r. Minister podniósł, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do organu w dniu 14 września 2021 r., a zatem po upływie 30 lat od doręczenia stronom kwestionowanej decyzji. Z tej przyczyny należało - stosownie do art. 158 § 3 k.p.a. - odmówić wszczęcia postępowania w tej sprawie. H. B. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy: a. skarżąca, jako spadkobierczyni właścicieli nieruchomości w C. z daty przeprowadzenia reformy rolnej, zgodnie z rzeczywistym materialnoprawnym stanem, obecnie jest współwłaścicielem nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1982 r., b. w 2012 r. wszczęto z wniosku m.in. skarżącej postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że nieruchomości w C. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a co za tym idzie własność nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli nieruchomości w C., c. w toku przed Ministrem jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy C. z dnia [...] sierpnia 1978 r. nr [...] - a skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, przy czym jednocześnie brak wydania od 2012 r. decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącą i mającej determinować rzekomy brak jej interesu prawnego; 2. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 158 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 4171 § 2 k.c. poprzez błędne pominięcie przez organ, że ocena objętej wnioskiem skarżącej decyzji w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a. jest dopuszczalna, nawet po upływie 30 lat od doręczenia/ogłoszenia decyzji, co spowodowało błędne zastosowanie art. 61a k.p.a. i błędną odmowę wszczęcia postępowania, sprzecznie z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa i ochrony interesów w toku oraz zamykającej skarżącej prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, podczas gdy organ winien był przyjąć, że w związku z brzmieniem art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., postępowanie na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. o stwierdzenie wydania skarżonych decyzji z naruszeniem prawa może być wszczęte nawet jeśli od doręczenia/ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat, w wyniku czego organ winien był przyjąć, że art. 158 § 2 k.p.a. jest alternatywną podstawą prawną rozpoznania podania skarżącej i wszcząć postępowanie w tym zakresie; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej jako współwłaściciela nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1982 r. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody Łódzkiego, o zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a także o zwrócenie się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o akta spraw [...], [...] i [...] - oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów akt ww. spraw na okoliczność: daty wszczęcia przez Wojewodę Łódzkiego i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia, aktualnie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu II instancji, że nieruchomości w C. wskazane we wniosku nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nieruchomości te stanowią przedmiot decyzji kwestionowanej przez skarżącą w niniejszym postępowaniu nieważnościowym. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że jej interes prawny w tej sprawie wynika z faktu, że w toku jest, wszczęte jeszcze w 2012 r., postępowanie o stwierdzenie, że nieruchomości nie podpadały pod dekret i nigdy nie stały się przedmiotem prawa własności Skarbu Państwa czy innych jednostek państwowych. Skarżąca powołała się na stanowisko doktryny, zgodnie z którym art. 158 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. dotyczą postępowań, w których strona żąda stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A contrario, przepisy te nie mają zastosowania do żądania strony stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Tym samym, skoro skarżąca zgłosiła alternatywne żądanie stwierdzenia wydania skarżonej decyzji z naruszeniem prawa, to organ winien był podjąć postępowanie w tym zakresie, nie zachodzą zaś żadne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia tego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Wymaga podkreślenia, że zaskarżonym do Sądu w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2022 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia 2 lutego 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w C. z dnia [...] sierpnia 1982 r. O ile jako przyczynę swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał brak interesu prawnego wnioskodawczyni w żądaniu wszczęcia postępowania, to organ odwoławczy, choć w całości zaakceptował stanowisko Wojewody w zakresie braku interesu prawnego skarżącej, uznał, że należało odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na brzmienie art. 158 § 3 k.p.a. Z tej przyczyny, kontrolując zaskarżone postanowienie, Sąd w pierwszej kolejności ocenił, czy organ prawidłowo zastosował wspomniany wyżej przepis. Jak stanowi art. 158 § 3 k.p.a., który wszedł w życie z dniem 16 września 2021 r. na mocy przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 (tj. decyzji, której stwierdzenia nieważności z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczyć ma postępowanie), upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że po upływie trzydziestoletniego terminu od doręczenia lub ogłoszenia decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, będąca przedmiotem wniosku decyzja z dnia [...] sierpnia 1982 r. została doręczona stronom w dniu 6 sierpnia 1982 r. Świadczą o tym podpisy F. L. oraz Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Rolnego w C. pod adnotacją "Otrzymałem dnia 6.08.1982 r.", a także pieczęć na decyzji informująca, że uprawomocniła się ona w dniu 20 sierpnia 1982 r. i stała się wykonalna. Wniosek skarżącej z dnia 13 września 2021 r., który wpłynął do organu w dniu 14 września 2021 r., został zatem złożony po upływie 30 lat od dnia doręczenia decyzji. Okoliczność, że skarżąca złożyła wniosek przed dniem 16 września 2021 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. nowelizującej art. 158 k.p.a., pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Niezależnie zatem od daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, skoro sprawa nie została zakończona ostateczną decyzją lub postanowieniem, organ po dniu 16 września 2021 r. zobligowany był do stosowania przepisów k.p.a. w nowym brzmieniu, tzn. również art. 158 § 3 k.p.a., który stanowił podstawę odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że organ powinien prowadzić postępowanie w przedmiocie wniosku o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, należy zauważyć, że konstatacja taka nie znajduje oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która obarczona jest wymienionymi w tym przepisie wadami. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.). W myśl zaś art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Jak wynika z przytoczonych przepisów, wydanie rozstrzygnięcia stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy z przyczyn określonych w art. 156 § 2 k.p.a. (tj. m.in. z powodu upływu 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji) nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności. Zatem w sytuacji gdy od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat organ, po przeprowadzeniu postępowania w przypadku ustalenia, że w sprawie zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Jednak jeśli od doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 30 lat prowadzenie postepowania w tym przedmiocie, w związku z brzmieniem art. 156 § 3 k.p.a., będzie niedopuszczalne, a organ powinien wydać postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Nie można również zgodzić się ze skarżącą, że zaskarżone postanowienie naruszało wymienione w skardze przepisy Konstytucji RP oraz Kodeksu cywilnego, poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, ochrony interesów w toku, ochrony prawa własności oraz zamknięcie skarżącej możliwości wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez działanie władzy publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (druk sejmowy nr IX.1090) nowelizacja, wprowadzająca do k.p.a. przepis art. 158 § 3, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał podał, że stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., poprzez wprowadzenie ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Trybunał przewidział możliwość następczej akceptacji niektórych skutków wadliwej decyzji, podkreślając, że prawomocne rozstrzygnięcia organów mają za sobą konstytucyjne domniemanie wynikające z zasady praworządności. Natomiast podważenie prawomocności musi każdorazowo być przedmiotem skrupulatnego ważenia wartości. Realizując wspomniany wyrok, ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy, jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. służą więc zapewnieniu stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a w konsekwencji, realizując wskazania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w omawianym wyżej wyroku, mają na celu ochronę wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa oraz zasady pewności prawa. W związku z powyższym nie można przyjąć, by naruszały one równocześnie wymienione w skardze zasady konstytucyjne. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela, w tym również prawa własności, nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1982 r. nie mogło nastąpić z uwagi na upływ określonego w art. 158 § 3 k.p.a. trzydziestoletniego terminu od doręczenia tej decyzji, zbędne było ustalanie przez organ, czy skarżąca ma interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zarzuty podniesione w pkt 1 petitum skargi oraz argumentacja skarżącej i złożone w tym zakresie wnioski dowodowe nie zasługiwały zatem na uwzględnienie, gdyż pozostawały bez związku z zasadniczą przyczyną wydania zaskarżonego postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.