I SA/Wa 1367/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej w Warszawie na decyzję Ministra Finansów z dnia 22 marca 2022 r. nr PR3.6400.30.2017.20.ZAR w przedmiocie stwierdzenia przejścia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Finansów (dalej również jako: "Minister", "organ") – działając na podstawie art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 12, poz. 65, dalej: ustawa z 1968 r.) w związku z Układem zawartym 16 lipca 1960 r. między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki, dotyczącym roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych (dalej: Układ), który w tym samym dniu wszedł w życie decyzją z 22 marca 2022 r., nr PR3.6400.30.2017.20.ZAR, stwierdził przejście na rzecz Skarbu Państwa udziału wynoszącego 1/2 w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], hip nr [...] (stanowiącej aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...]), której dotychczasowym współwłaścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 1968 r., były J. D., V. N., R. S., spadkobierczynie po C. D. (C. D., C. D.). Minister w sentencji ww. decyzji podał również, że utrata wskazanego prawa powoduje wygaśnięcie w odpowiednim zakresie uprawnień dotyczących ustanowienia praw rzeczowych, o których mowa w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), który wszedł w życie w dniu 21 listopada 1945 r. Decyzja organu została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Minister 15 listopada 2016 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania ustawy z 1968 r., w stosunku do opisanej na wstępie nieruchomości. Postępowanie zostało wszczęte w związku z ustaleniem, że na mocy Układu - Komisja Stanów Zjednoczonych ds. Roszczeń Zagranicznych (dalej: Komisja) przyznała J. D., V. N. oraz R. S., jako spadkobierczyniom po C. D., odszkodowanie za utratę udziału wynoszącego 1/2 w prawie własności nieruchomości położonej w J. D., V. N. przy ul. [...], hip. nr [...]. Pismem z 13 stycznia 2017 r. do postępowania zgłosił udział jako uczestnik na prawach strony Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...]. Minister decyzją z 22 marca 2022 r. orzekł o przejściu na rzecz Skarbu Państwa udziału w prawie własności nieruchomości [...] jak na wstępie. W treści uzasadnienia rozstrzygnięcia szczegółowo wyjaśnił zakres przedmiotowy i podmiotowy sprawy oraz wymienił dowody na których się oparł. Minister zaznaczył, iż decyzja wydana przez niego w istocie stwierdza jedynie zaistnienie zdarzenia prawnego w przeszłości i stanowi podstawę umożliwiającą właściwemu organowi reprezentującemu Skarb Państwa w zakresie gospodarki nieruchomościami, na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. Nr 17, poz. 109), wystąpienie z wnioskiem o wpis do ksiąg wieczystych tytułu prawnego Skarbu Państwa do danej nieruchomości. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie Minister stwierdził, że postępowanie administracyjne dotyczące nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] może być zakończone wydaniem decyzji stwierdzającej przejście prawa własności tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Rola decyzji, o której mowa w art. 2 ustawy z 1968 r. ogranicza się jedynie do deklaratoryjnego stwierdzenia przejścia własności nieruchomości na Skarb Państwa i dalszą kwestią pozostaje to, czy decyzja ta może być podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej, a więc także i to, czy będzie do tego celu wykorzystana. Skoro decyzja ta ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, potwierdzający wspomniane przejście własności z mocy samego prawa, to może być wydana w dowolnym czasie i niezależnie od tego, jakie okoliczności, w tym ewentualne zmiany własnościowe, wystąpiły po tym zdarzeniu. Dodatkowo organ zauważył, że zakres deklaratoryjnego stwierdzenia w decyzji Ministra Finansów o przejściu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości na podstawie umowy międzynarodowej ogranicza się włącznie do kwestii uzyskania przez Skarb Państwo tytułu własności jako podstawy wpisu do księgi wieczystej, a nie prawa własności. Minister ustalił, że z roszczeniem o odszkodowanie za utratę udziału w prawie własności ww. nieruchomości wystąpiła do Komisji J. D. Następnie do wniosku przyłączyły się V. N. oraz R. S. W następstwie Komisja stwierdziła, na podstawie oficjalnej polskiej dokumentacji oraz innych dowodów zgromadzonych w sprawie, że C. D. (spadkodawca J. D., V. N. oraz R. S.) był właścicielem udziału wynoszącego ½ w nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], co znajduje potwierdzenie w zaświadczeniu Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z [...] lutego 1948 r. Nr [...]. Zgodnie z ww. zaświadczeniem tytuł własności do nieruchomość nr [...] lit [...] uregulowany był na: C. D. w 3/6 częściach. Natomiast fakt posiadania obywatelstwa [...] przez C. D. został potwierdzony w trakcie postępowania przed Komisją o przyznanie odszkodowania (orzeczenie nr [...]) prowadzonego na podstawie ww. umowy międzynarodowej, zakończonego wydaniem prawomocnego orzeczenia. Stosownie do ustaleń Komisji C. D. posiadał obywatelstwo [...] od [...] stycznia 1946 r. Wobec tego Minister stwierdził zaistnienie pierwszej przesłanki wynikającej w przepisów stanowiących podstawę prawną wydania decyzji. Odnosząc się z kolei do drugiej przesłanki Minister stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została znacjonalizowana [...] października 1948 r., co potwierdza orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1948 r. [...]. Orzeczeniem tym Prezydent [...] odmówił uwzględnienia podania do przywrócenia terminu na złożenie wniosku o prawo własności czasowej do nieruchomości przy ul. [...]. W tym stanie rzeczy Minister stwierdził, że spełnione zostały wszystkie warunki wynikające z Układu, w tym wykonanie przez rząd polski tego układu (wypłata sumy ryczałtowej) obejmującego również przedmiotową nieruchomość. Podkreślił, że wykonanie to (wypłata sumy ryczałtowej) skutkowała całkowitym i ostatecznym uregulowaniem roszczeń, które były objęte poszczególnymi układami. Jednocześnie Minister podkreślił, że nie orzeka konstytutywnie o utracie praw ani ich zakresie i wskazał, że badając spełnienie przesłanek z ustawy z 1968 r. nie może oceniać lub kwestionować ustaleń właściwego organu państwa - sygnatariusza układu indemnizacyjnego, zgromadzonej przez niego dokumentacji czy dokonywać samodzielnych ustaleń sprzecznych z ustaleniami tego organu. Ustalenia Komisji mają więc dla Ministra charakter wiążący. Natomiast z akt sprawy wynika, że organ amerykański przeprowadził szczegółowe dochodzenie mające na celu ustalenie rzeczywistych okoliczność faktycznych i prawnych. Postępowanie przed Komisją zakończyło się wydaniem decyzji uznającej roszczenie i przyznaniem odszkodowania za udział wynoszący 1/2 w prawie własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...]. Przedstawiciele Komisji, wydając decyzję w przedmiotowej sprawie nie mieli zatem wątpliwości co do legitymowania się przez wnioskodawcę i spadkodawcę tytułem prawa własności do utraconej nieruchomości, jak również posiadania przez niego obywatelstwa [...]. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przepisy prawa określające charakter decyzji, tj. jej deklaratoryjność, nie obligują organu do dokonywania konstytutywnych ustaleń dotyczących aktualnych granic nieruchomości. Minister jedynie w miarę możliwości określa miejsce jej położenia ze wskazaniem nazwy ulicy i numeru czy też oznaczenia w księdze wieczystej. Uregulowanie stanu prawnego w tych kwestiach nie należy do przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Odnosząc się z kolei do stanowiska Prezydenta [...] o konieczności zlecania opracowań geodezyjnych Minister podkreślił, że kwestia uporządkowania systemu ksiąg wieczystych, tak aby odzwierciedlał rzeczywisty stan prawny nieruchomości, została powierzona właściwym starostom (prezydentom miast na prawach powiatu). Dodatkowo Minister wskazał, iż ewentualny obowiązek sporządzania ww. operatu geodezyjnego przez organ prowadzący postępowanie nie wynika wprost z żadnego przepisu obowiązującego prawa. Skargę na decyzję Ministra Finansów z 22 marca 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Prokuratury Rejonowej delegowany do Prokuratury Regionalnej w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych poprzez zaniechanie przez organ orzekający wyczerpującego zebrania i zbadania materiału dowodowego, zaniechanie opracowania geodezyjnego i ustalenia aktualnych oznaczeń ewidencyjnych oraz granic nieruchomości, w konsekwencji wydanie decyzji w sytuacji, w której dopuszczone dowody nie doprowadziły do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej przedmiotu, 2) art. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez orzeczenie o "uprawnieniach dotyczących ustanowienia praw rzeczowych, o których mowa w dekrecie z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), który wszedł w życie w dniu 21 listopada 1945 roku" w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do orzekania o wygaśnięciu ww. uprawnień. W oparciu o ww. zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wobec rażącego naruszenia prawa, a także zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w sposób wyczerpujący odnosząc się do bezzasadnych w jego ocenie zarzutów skargi. Pismem procesowym z 24 maja 2023 r. uczestnik postępowania Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi, wskazując obszerną argumentację w tej kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 1, art. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z 9 kwietnia 1968 r. o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, których treść organ przytoczył. Nie ma więc potrzeby ponownego ich przytaczania. Wskazać należy, że warunkiem wydania, na podstawie art. 2 ustawy, deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub prawa, jest: jej nacjonalizacja lub w inny sposób przejęcie przed dniem zawarcia międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych, po wtóre objęcie wynikających z tego tytułu roszczeń byłego właściciela taką umową. Jedną z umów, do których nawiązuje art. 1 ustawy z 1968 r. (określanych układami indemnizacyjnymi) jest zawarty w dniu 16 lipca 1960 r. układ między Rządem Stanów Zjednoczonych Ameryki i Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Powołany układ dotyczył roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych. W ramach tej umowy Rząd Polski zobowiązał się zapłacić Rządowi Stanów Zjednoczonych sumę 40.000.000 dolarów na poczet całkowitego uregulowania i zaspokojenia wszystkich roszczeń obywateli Stanów Zjednoczonych z tytułu nacjonalizacji i innego rodzaju przejęcia przez Polskę mienia oraz praw i interesów związanych lub odnoszących się do mienia w dniu lub przed dniem wejścia w życie układu (art. I lit. A układu). Roszczenia te obejmowały m.in. roszczenia z tytułu przejęcia własności lub użytkowania mienia na podstawie polskich ustaw, dekretów lub innych zarządzeń, ograniczających lub uszczuplających prawa i interesy związane lub odnoszące się do mienia (art. II). W niniejszej sprawie nie budzi sporu, że nieruchomość położona w [...], przy ul. [...], stanowiąca aktualnie działkę nr [...] z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW nr [...]), której dotychczasowym współwłaścicielem, w rozumieniu przepisów rozporządzenia wykonawczego do ustawy z 9 kwietnia 1968 r., był C. D. (spadkodawca J. D., V. N. oraz R. S.), została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Poza sporem pozostaje również to, że w związku z tym przejęciem J. D., V. N. oraz R. S. wystąpiły w związku z powyższym Układem do Komisji Stanów Zjednoczonych do Spraw Roszczeń Zagranicznych o przyznanie odszkodowania za utratę udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości oraz otrzymali żądane odszkodowanie. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zebranej w sprawie dokumentacji. Zaistniały zatem przesłanki do wydania przez Ministra Finansów deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa 1/2 udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości na podstawie międzynarodowej umowy o uregulowaniu wzajemnych roszczeń finansowych. Powołana decyzja, zgodnie z art. 2 ustawy z 1968 r., stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości lub uprawnionego do korzystania z wieczystego użytkowania albo ograniczonego prawa rzeczowego. W skardze nie jest zresztą kwestionowane spełnienie przesłanek przejścia udziału w prawie własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Skarżący podnosi natomiast zarzut dotyczący zaniechana przez organ sporządzenia opracowania geodezyjnego i ustalenia aktualnych oznaczeń ewidencyjnych oraz granic spornej nieruchomości, w konsekwencji wydanie decyzji w sytuacji, w której dopuszczone dowody nie doprowadziły do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i jej przedmiotu. Z tak sformułowanymi zarzutami nie sposób się zgodzić. Nie ulega wątpliwości, że decyzja stwierdzająca przejście na rzecz Skarbu Państwa praw do niej musi zawierać wskazanie tej nieruchomości. Stosownie bowiem do treści ww. § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 1968 r. w sprawie trybu dokonywania w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych, decyzja Ministra Finansów powinna zawierać m.in. miejsce położenia nieruchomości ze wskazaniem w miarę możności ulicy i numeru nieruchomości, jak również jej oznaczenie w Kw. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że numer działki jest desygnatem konkretnej powierzchni gruntu-nieruchomości z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa. Numer działki funkcjonuje w obrocie prawnym jako nazwa własna, określająca konkretną wielkość i ukształtowanie terenu z czym wiążą się konkretne prawa (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2008 r. II OSK 1815/06). Również według art. 26 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013 r. poz. 707) podstawę oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej stanowią dane z ewidencji gruntów i budynków. Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy zauważyć należy, że kwestionowana decyzja zawiera wszystkie wymagane powyższymi przepisami oznaczenia nieruchomości. Odnosi się bowiem do jej adresu i numeru porządkowego, aktualnego oznaczenia geodezyjnego oraz wskazuje numer księgi wieczystej. Decyzja ta nadaje się zatem do wykonania, ponieważ umożliwia dokonanie wpisu w księdze wieczystej zmian w zakresie stosunków własnościowych odnoszących się do nieruchomości. Decyzja ta porównywana jest do decyzji komunalizacyjnej wydawanej na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (por. postanowienie NSA z 25 lutego 2021 r. sygn. akt OZ 26/21). Także uczestnik postępowania – reprezentujący Skarb Państwa Prezydent. [...] w piśmie procesowym z 24 maja 2023 r. wskazał na prawidłowe oznaczenie spornej nieruchomości w zaskarżonej decyzji. W tych okolicznościach nie można uznać za zasadnych zarzutów, dotyczących naruszenia przepisów przez Ministra Finansów polegających na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez brak powołania biegłego w celu ustalenia aktualnego oznaczenia ewidencyjnego przedmiotowej nieruchomości, skoro właśnie takie oznaczenia znajdują się w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutu zamieszczenia w kwestionowanej decyzji z 22 marca 2022 r. "orzeczenia" o utracie przez J. D., V. N. oraz R. S. w odpowiednim udziale uprawnień wynikających z dekretu warszawskiego, to również on nie mógł odnieść skutku. Prawidłowo skarżący wskazał na brak uprawnień do władczego orzekania w tym przedmiocie przez Ministra Finansów w niniejszym postępowaniu. Istotne jest jednak to, że powyższe stwierdzenie zawarte w decyzji orzekającej o przejściu na rzecz Skarbu Państwa określonej nieruchomości na podstawie ww. ustawy z 9 kwietnia 1968 r. ma charakter jedynie informacyjny. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie kształtuje skutecznie sytuacji prawnej następców prawnych byłych właścicieli nieruchomości w zakresie prawa wynikających z dekretu warszawskiego. Zatem skoro nie ma ono jakiegokolwiek normatywnego znaczenia, należy je zdaniem Sądu traktować wyłącznie jako niewiążące informacje, a nie władcze rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. W konsekwencji zawarcie takiej informacji nie ma wpływu na prawidłowość decyzji w zakresie jej rozstrzygnięcia o przejściu prawa. Dlatego też zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Przywołane w sprawie orzeczenia publikowane w CBOSA.