I SA/Wa 1368/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Maria Tarnowska (spr.) Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na prace w budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej A. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. i M. C. od decyzji [...] Konserwatora Zabytków, działającego z upoważnienia Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], pozwalającej A. i M. C. na prace w budynku przy ul. [...] w W., obejmujące wykonanie izolacji przeciwwilgociowej od strony elewacji frontowej warstwą papy zgrzewalnej, obłożenie partii cokołowej płytami z piaskowca, a także wykończenie powierzchni podpiwniczonego tarasu płytami z piaskowca wraz z montażem balustrad ze stali nierdzewnej oraz obłożenie ściany oddzielającej teren posesji od ulicy płytami z piaskowca, a także montaż w tej ścianie drzwi wejściowych, garażowych i rolety śmietnikowej, zgodnie z załączonym "Projektem budowlanym zamiennym adaptacji domu mieszkalnego i budowy podpiwniczonego tarasu w W., ul. [...], autorstwa w branży architektonicznej mgr. inż. arch. R. W., Pracownia Inwestycyjna, ul. [...], z marca 2009 r. oraz odmawiającej pozwolenia na zabudowę partii wejściowej wiatrołapem w konstrukcji aluminiowej, przeszklonej, zgodnie z cytowanym projektem, oraz umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prace obejmujące wykonanie elewacji zewnętrznych ww. budynku, pokrycia dachowego, montażu stolarki okiennej, wykonania partii wejściowej do budynku, a także budowy podpiwniczonego tarasu od strony zachodniej wraz z montażem przeszklenia oraz budowy ściany oddzielającej teren posesji od ulicy - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że A. C. zwróciła się do [...] Konserwatora Zabytków z wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. o "uzgodnienie projektu budowlanego zamiennego adaptacji domu mieszkalnego i budowy podpiwniczonego tarasu w W. przy ul. [...], w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. postępowaniem legalizacyjnym. Wątpliwe jest zatem, zdaniem organu, uznanie pisma za wniosek o wydanie pozwolenia organu ochrony zabytków na prace przy zabytku. Organ pierwszej instancji winien zatem zwrócić się do wnioskodawczyni o wyjaśnienie tej wątpliwości, wskazując jednocześnie, że organ ochrony zabytków nie posiada kompetencji do "uzgadniania projektu budowlanego" na wniosek inwestora. Zarówno wniosek, jak i pisma uzupełniające, zostały podpisane jedynie przez A. C., nie wiadomo zatem dlaczego organ pierwszej instancji uznał, że rozpatruje wniosek "Państwa A. i M. C.". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził również, że kompetencje organu pierwszej instancji do zajmowania stanowiska w sprawie pozwolenia na prace wynikają z decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1965 r., wpisującej do rejestru zabytków pod numerem [...] obszar archeologiczny, objęty ulicami: [...], jako teren o znaczeniu historycznym, z osadnictwem z okresu brązu, wczesnośredniowiecznego i średniowiecznego. Ponadto, w dacie wydawanie zaskarżonego postanowienia, teren objęty planowaną inwestycją znajdował się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2009 r. wpisującą do rejestru zabytków układ urbanistyczny [...]. Decyzja ta, w dacie wydania zaskarżonej decyzji [...] Konserwatora Zabytków nie była ostateczna, natomiast była wykonalna z powodu nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, stosownie do art. 108 § 1 kpa. Niemniej jednak Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji, orzeczeniem z dnia [...] lutego 2010 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wobec powyższych ustaleń należy stwierdzić, że obecnie zakres ochrony konserwatorskiej uległ zasadniczej zmianie, która ma wpływ na wynik sprawy. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że [...] Konserwator Zabytków odmówił wydania pozwolenia na wykonanie zabudowanego wiatrołapu w partii wejścia do budynku, uznając w uzasadnieniu rozpatrywanej decyzji, że "zamierzenie to wymaga w pierwszej kolejności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy". Brak decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi przesłanki do odmowy udzielenia pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na prace przy zabytku jest bowiem postępowaniem autonomicznym i żaden przepis prawa nie postanawia o kolejności uzyskiwania przez inwestora pozwolenia konserwatorskiego i decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł również, że organ ochrony zabytków jest obowiązany do umorzenia postępowania w odniesieniu do prac już wykonanych, bowiem prowadzone w tej części postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 kpa, ponieważ ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje "legalizacji" samowolnie wykonanych prac przy zabytku, a przepisy prawa budowlanego, dotyczące legalizacji, nie stanowią o konieczności wydania pozwolenia przez organ ochrony zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że uznał konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 138 § 2 kpa, gdyż rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania w znacznej części. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. C.; zarzucając naruszenie (1) art. 138 § 2 kpa poprzez orzekanie w postępowaniu odwoławczym w zakresie wykraczającym poza odwołanie strony, co skutkuje nieważnością decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 kpa, (2) naruszenie przepisów postępowania - art. 139 kpa poprzez naruszenie zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się - wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości lub o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 r. zezwalającej A. i M. C. na prace w budynku przy ul. [...] w W., obejmujące wykonanie izolacji przeciwwilgociowej od strony elewacji frontowej warstwą papy zgrzewalnej, obłożenie partii cokołowej płytami z piaskowca, a także wykończenie powierzchni podpiwniczonego tarasu płytami z piaskowca wraz z montażem balustrad ze stali nierdzewnej oraz obłożenie ściany oddzielającej teren posesji od ulicy płytami z piaskowca, a także montaż w tej ścianie drzwi wejściowych, garażowych i rolety śmietnikowej, zgodnie z załączonym "Projektem budowlanym zamiennym adaptacji domu mieszkalnego i budowy podpiwniczonego tarasu w W., ul. [...], autorstwa w branży architektonicznej mgr. inż. arch. R. W., z marca 2009 r. oraz odmawiającej pozwolenia na zabudowę partii wejściowej wiatrołapem w konstrukcji aluminiowej, przeszklonej, zgodnie z cytowanym projektem, oraz umarzające postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na prace obejmujące wykonanie elewacji zewnętrznych ww. budynku, pokrycia dachowego, montażu stolarki okiennej, wykonania partii wejściowej do budynku, a także budowy podpiwniczonego tarasu od strony zachodniej wraz z montażem przeszklenia oraz budowy ściany oddzielającej teren posesji od ulicy - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 3. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 4. W skazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). 5. Zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. 6. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa w ogóle się nie odniósł, stwierdził jedynie, iż "organ drugiej instancji uznał zatem konieczność uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 138 § 2 Kpa, gdyż rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania w znacznej części." Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. 7. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2006 r. I OSK 884/06 (LEX nr 321129) stwierdził, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w omawianym przepisie. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, ponieważ istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia pierwszej instancji. Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o czym stanowi art. 136 kpa. Z art. 138 § 2 kpa w związku z art. 136 kpa wynika zatem, że organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bowiem organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub postępowanie wyjaśniające zostało wprawdzie przeprowadzone ale rażąco zostały naruszone przepisy procesowe. Taka decyzja może zostać podjęta wyjątkowo, stanowiąc wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie można zatem stosować wykładni rozszerzającej tego przepisu. Oznacza to, że samo uzupełnienie dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do kasacji decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 kpa jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swej decyzji, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa. W niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie wykazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się jedynie do rozważenia potrzeby zawieszenia niniejszego postępowania. 8. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 12 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, natomiast stosownie do art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Tak więc niezasadne zastosowanie art. 138 § 2 kpa, prowadzi do ewidentnego naruszenia zasady szybkości postępowania administracyjnego oraz uniemożliwia załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki. 9. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie rozpoznając sprawę, uwzględni powyższe okoliczności. 10. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.