I SA/Wa 1369/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Nowicka sędzia WSA Jerzy Siegień asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Ewelina Ryszka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi J. H. i S. H. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie niezwłocznego zajęcia nieruchomości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...]; 2. stwierdza że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz skarżących J. i S. małżonków H. solidarnie kwotę[...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Budownictwa, po rozpatrzeniu odwołania J. i S. H., decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] orzekającą o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. G. oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha w celu rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy G. od km 410+260 do km 418+546 i nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w G., oznaczonej jako działka nr [...] powierzchni [...] ha, niezbędnej do zrealizowania inwestycji celu publicznego jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy G. od km 410+260 do km 418+546 wraz z przebudową urządzeń infrastruktury oraz wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczonej na pas drogowy. W uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, że uzyskanie prawa do terenu w drodze wywłaszczenia jest konieczne, ponieważ właściciel działki odrzucił ofertę nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej. Wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest konieczne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inwestycja, jaką jest rozbudowa obwodnicy G. w ciągu drogi ekspresowej "[...]" służyć będzie obsłudze ruchu drogowego o krajowym znaczeniu. Zdaniem wnioskodawcy inwestycja ta niezbędna, gdyż wymagają tego względy gospodarcze i społeczne, m.in. poprawa płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego (zmniejszenie liczby wypadków). Ma również duże znaczenie dla społeczności lokalnej, ponieważ ograniczy ruch tranzytowy w stosunku do centrum miasta i ułatwi dostępność transportową przyległej zabudowy. Przedmiotowa inwestycja, mająca strategiczne znaczenie dla rejonu Środkowej Polski a także, dostosowująca połączenia drogowe do wymaganych parametrów, wynikających z kategorii drogi ekspresowej, wymaga pilnej realizacji. Realizacja inwestycji jest przewidywana do współfinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Warunkiem wykorzystania środków EFRR jest zakończenie i rozliczenie inwestycji w połowie 2008 r. Biorąc pod uwagę duży zakres prac niezbędnych do wykonania w ramach tego zadania, dotrzymanie terminów jego zakończenia będzie możliwe pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę w 2005 r. i rozpoczęcia robót budowlanych najpóźniej w końcu I kwartału 2006 r. W celu uzyskania pozwolenia na budowę, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jako inwestor, zobowiązana jest wykazać prawo do dysponowania terenem dla całości inwestycji w końcu III kwartału 2005 r. Z uwagi na fakt, że proces wywłaszczeniowy jest na ogół długotrwały i trudno przewidzieć termin jego zakończenia, tylko uzyskanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zaopatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności daje możliwość planowego rozpoczęcia inwestycji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. G. oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha w celu rozbudowy drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy G. od km 410+260 do km 418+546 i nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, uznając, że zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. i S. H.. W uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności, ponieważ w momencie jej wydania nie była ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. o lokalizacji drogi. Zdaniem skarżących zasadnym byłoby uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania bądź jego zawieszenie do czasu rozpatrzenia sprawy lokalizacji inwestycji. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Organ bowiem ustalił, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości nie zostało zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Poza tym w piśmie z dnia 5 sierpnia 2005 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, iż niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości jest niezbędne w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo inwestor stwierdził, że inwestycja jaką jest rozbudowa obwodnicy G. w ciągu drogi ekspresowej "[...]" jest niezbędna, gdyż wymagają tego względy gospodarcze i społeczne m.in. poprawa płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto realizacja inwestycji ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla rejonu Polski środkowej. Zachodzi konieczność dostosowania połączeń drogowych wymaganych parametrów, wynikających z kategorii drogi ekspresowej. Realizacja inwestycji jest przewidywana do współfinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Warunkiem wykorzystania środków EFRR jest zakończenie i rozliczenie inwestycji w połowie 2008 r. Oznacza to, że spełniona została również druga przesłanka (uzasadniony przypadek), warunkująca wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister wskazał, że wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1303/05 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej nr [...], jednakże w obrocie pozostała decyzja organu pierwszej instancji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...] opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności, a więc podlegająca wykonaniu. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J. i S. H. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wstrzymania wykonania obu decyzji oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podnieśli, że decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Przytoczona przez Ministra argumentacja nie świadczy o wystąpieniu w niniejszej sprawie uzasadnionego przypadku. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że drogi krajowe z założenia poprawiają płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz mają duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla rejonów Polski przez które prowadzą, a także powinny mieć wymagane parametry. Zdaniem skarżących ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest niezgodna z konstytucją RP w zakresie w jakim pozwala na prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego na podstawie nieostatecznej decyzji o lokalizacji drogi zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, co jest sprzeczne z rozwiązaniami dotyczącymi wywłaszczenia zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, która obliguje organ wywłaszczeniowy do wstrzymania wykonania decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku złożenia na te decyzję skargi do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 października 2006 r. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I OZ 46/07 oddalił zażalenie na powyższe postanowienie sądu administracyjnego pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie należy przypomnieć, że wojewódzkie sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Poddając takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. naruszają przepisy prawa, w stopniu który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Należy zwrócić uwagę, że użyte w powyższym przepisie sformułowanie "w uzasadnionych przypadkach" ma charakter zwrotu niedookreślonego, co świadczy o tym, że wydana na podstawie tego przepisu decyzja ma charakter decyzji tzw. "uznaniowej". W niniejszej sprawie organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę działa w granicach tzw. "luzu decyzyjnego". Jednak dozwolona przez ustawodawcę swoboda nie oznacza dowolności. W tym przypadku organ ma obowiązek szczególnie wnikliwie prowadzić postępowanie administracyjne tak, aby decyzja o zezwoleniu organu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości była starannie uzasadniona, a uzasadnienie to znalazło potwierdzenie w materiale dowodowym, zgromadzonym według reguł procesowych wynikających z KPA. Sformułowanie "w uzasadnionych przypadkach" świadczy, iż udzielanie wymienionego zezwolenia nie może być traktowane jako reguła, a jedynie wyjątek obwarowany właśnie wykazaniem zaistnienia w konkretnej sprawie "uzasadnionego przypadku". Na potrzebę takiej interpretacji wpływa nie tylko dostrzeżenie szczególności omawianego rozwiązania ale i uwzględnienie faktu, że stanowi ono ingerencję w zakresie wykonywania prawa własności, które przepis art. 21 ust. 1 obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483) nakazuje chronić. Oczywiście prawo własności nie jest prawem absolutnym i możliwe jest wprowadzenie ustawowych ograniczeń jego wykonywania, lecz musi być to dokonywane z poszanowaniem porządku prawnego i z zastosowaniem ścisłej a nie rozszerzającej wykładni obowiązujących norm. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w świetle omawianego przepisu mimo niedookreślonego terminu "w uzasadnionych przypadkach" z całą pewnością nie daje organowi administracji publicznej przyzwolenia na wydawanie rozstrzygnięć arbitralnych i dowolnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 184/01, opubl. Legalis). Z treści decyzji Wojewody [...] i Ministra Budownictwa wynika, że uzasadnieniem dla zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w obrębie [...] gm. G. oznaczonej jako działka [...] o pow. [...] ha była potrzeba realizacji na gruncie inwestycji jaką jest rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku obwodnicy G. od km 410+260 do km 418+546. Organy stwierdziły, że inwestycja ta jest niezbędna, gdyż wymagają tego względy gospodarcze i społeczne m. in. poprawa płynności i bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ponadto realizacja inwestycji rozbudowy obwodnicy G. w ciągu drogi ekspresowej "[...]" ma duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla rejonu Polski środkowej. Zachodzi konieczność dostosowania połączeń drogowych wymaganych parametrów, wynikających z kategorii drogi ekspresowej. Realizacja inwestycji jest przewidywana do współfinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Warunkiem wykorzystania środków EFRR jest zakończenie i rozliczenie inwestycji w połowie 2008 r. W ocenie organu spełniona została zatem również przesłanka wystąpienia w sprawie "uzasadnionego przypadku", która warunkuje wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Tymczasem materiał dowodowy znajdujący się w nadesłanych Sądowi aktach sprawy nie zawiera dokumentów na poparcie przedstawionej przez organ argumentacji. Z zaprezentowanego przez organy stanowiska nie wynika nawet, w oparciu o jakie dowody stanowisko to zostało sformułowane. Wprawdzie organy powołały się na uzasadnienie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 5 sierpnia 2005 r. jednakże argumentacja wniosku w zakresie w jakim dotyczy zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zawiera tylko gołosłowne stwierdzenia nie poparte żadnymi dowodami. W konsekwencji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie zasadności podanych w decyzjach powodów udzielenia zezwolenia, zwłaszcza, że Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy przekazanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skoro Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w postępowaniu administracyjnym nie przedłożył lub choćby nie wskazał na jakim materiale źródłowym ma zamiar wykazać zasadność swego żądania, to obowiązkiem Wojewody [...] i Ministra Budownictwa było wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia stosownych dowodów. Zgodnie bowiem z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 KPA obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Wobec powyższego należało więc uznać, że zaniechanie przez organy obu instancji realizacji wskazanego wyżej obowiązku świadczy o tym, że zaskarżone w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 7, art 77 § 1 i art. 80 KPA w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda [...] winien wezwać Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do udowodnienia okoliczności świadczących o zasadności niezwłocznego zajęcia nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. W przypadku istnienia podstaw do udzielenia zezwolenia organ winien w uzasadnieniu decyzji wskazać, dlaczego zdaniem tego organu przedstawione przez wnioskodawcę okoliczności są w tej konkretnej sprawie podstawą do przyjęcia, że nastąpił w niej "uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zgodził się ze skarżącym, że rozbudowa drogi krajowej z założenia poprawia płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz mają duże znaczenie dla społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla rejonów Polski przez które prowadzi. Argumentacja tego rodzaju dotyczy pozytywnych aspektów rozbudowy wszelkich dróg ekspresowych. Trudno więc przyjąć, że w tej konkretnej sprawie okoliczności te świadczą o zaistnieniu "uzasadnionego przypadku". Rację ma natomiast Minister Budownictwa twierdząc, że wydaniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie stoi na przeszkodzie brak ostatecznej decyzji o lokalizacji drogi, skoro w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2005 r. zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności. Podnoszona zaś przez skarżących kwestia zgodności z Konstytucją RP takiego rozwiązania wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.