I SA/Wa 1369/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. C. i J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Nr [...] z [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Miasta G. oraz J. i E. małżonków C. od decyzji Starosty Powiatu G. z [...] lutego 2008 r. ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] o łącznej pow. [...] m2, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z [...] lutego 2008 r. Starosta Powiatu G. ustalił odszkodowanie za wyżej wskazaną nieruchomość. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż Burmistrz Miasta G. nie przedstawił przeciwdowodu w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Od powyższej decyzji odwołał się Zarząd Miasta G. oraz J. i E. małżonkowie C. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że odwołania są zasadne. Organ wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] października 1996 r. na wniosek J. i E. małżonków C. zatwierdzono projekt podziału opisanych wyżej działek. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 30, poz. 127 ze zm.) grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Organ podniósł, że odpowiednikiem tego przepisu jest obecnie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn). Przepis ten stanowi: "za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 ugn stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości". W myśl art. 98 ust. 3 ugn odszkodowanie przysługuje za działki gruntu o których mowa w ust. 1, tj. za działki "wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe". Zatem z treści przepisu art. 98 ust. 3 ugn wynika obowiązek – o ile spełnione zostaną określone w nim przesłanki – ustalenia odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Wojewoda [...] wskazał na wynikający z przepisu art. 89 § 2 k.p.a. obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy. Ze względu na treść art.98 ugn wymagającą udziału rzeczoznawcy w procesie ustalenia wysokości odszkodowania, przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogę, jest obligatoryjne. Stosownie do treści art. 90 § 2 k.p.a. organ wzywa do stawienia się na rozprawę biegłych. Ma to zapewnić stronie prawo do uzyskania wyjaśnień o sporządzonej w sprawie opinii szacunkowej. Strona na rozprawie ma więc możliwość zgłaszania rzeczoznawcy majątkowemu żądań, propozycji i zarzutów oraz przedstawiania na ich poparcie dowodów. Zdaniem Wojewody [...] wprawdzie organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną, jednakże niezgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika bowiem, iż organ pierwszej instancji poczynił starania, aby zapewnić na rozprawie udział rzeczoznawcy majątkowemu, który sporządził operat szacunkowy. Brak zawiadomienia biegłego na 7 dni przed rozprawą niweczy podejmowane przez organ pierwszoinstancyjny starania w celu prawidłowego przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej przed wydaniem rozstrzygnięcia są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym zakresie udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Nie powiadomiono stron, iż w przypadku kwestionowania wyceny wartości rynkowej sporządzonej dla potrzeb niniejszego postępowania odszkodowawczego istnieje możliwość zbadania miary jej poprawności przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ugn). Zdaniem Wojewody uchybienia powyższe powodują, iż naruszono przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Braki te oznaczają, że organ nie wyjaśnił stanu faktycznego i prawnego sprawy w świetle przesłanek z art. 98 ugn co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] lutego 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy polecił, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji przeprowadził rozprawę administracyjną zgodnie z procedurą wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego przy udziale rzeczoznawcy majątkowego, a także spowodował uzupełnienie sporządzonej w sprawie opinii biegłego o informacje na temat miary jej poprawności o którą to informację do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w postępowaniu odwoławczym wystąpili w dniu 20 maja 2008 r. skarżący E. i J. małżonkowie C. (art. 157 ugn) oraz Burmistrz Miasta G. pismem z dnia 20 maja 2008 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli E. i J. małżonkowie C. Skarżący wskazali, że wystąpili do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych o zbadanie prawidłowości operatu szacunkowego. Wobec tego niezrozumiałym i krzywdzącym w ich ocenie jest wydanie decyzji przez Wojewodę [...] przed dokonaniem oceny prawidłowości operatu przez tą Federację. Skarżący zarzucili, że dokonana wycena 1 m2 gruntu w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę J. M. jest zaniżona. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z 16 stycznia 2009 r. skarżący wnieśli o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 28 stycznia 2009 r. – z powodu wyjazdu z synem na ferie. Sąd nie uwzględnił tego wniosku z uwagi na brak podstaw prawnych. Zgodnie z treścią art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej zwana: ,,p.p.s.a."), rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć. Z kolei zgodnie z art. 110 p.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze strony. Nawet na zgodny wniosek wszystkich stron postępowania odroczenie rozprawy jest możliwe tylko z ważnej przyczyny ( art. 99 p.p.s.a.). Niewątpliwie wyjazd z synem na ferie nie mieści się w katalogu przyczyn wskazanych w wyżej powołanych przepisach, które uzasadniały by odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo - administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jest to decyzja kasacyjna, mocą której organ odwoławczy może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podnieść bowiem należy, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania w zakresie wyżej wskazanym, gdyż zgodnie z art. 136 k.p.a., organ ten może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 98 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten odsyła w zakresie ustalania odszkodowania do zasad i trybu ustanowionych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Wykładnia tej normy prawnej, przy uwzględnieniu trybu pozbawienia właściciela prawa własności nieruchomości, przemawia za tym, że w postępowaniu administracyjnym ustalającym wysokość odszkodowania należy stosować wszystkie reguły wskazane w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczące trybu postępowania przewidzianego dla określenia odszkodowania przy wywłaszczeniu nieruchomości, to jest jej rozdziału 4 działu III. Chodzi tutaj w szczególności o przepis art. 118 ust. 1 ustawy, stanowiący, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego organ przeprowadza rozprawę administracyjną. Jak słusznie wskazał Wojewoda [...] rozprawa jest szczególną formą postępowania dowodowego, gdyż strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, zadawać pytania świadkom i biegłym, przedstawiać zarzuty oraz dowody na ich poparcie. Rozprawa administracyjna zatem stwarza dla strony postępowania najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego, i to w sposób dokumentowany w aktach sprawy w protokole (art. 67 § 2 pkt 4 k.p.a.). Za taką wykładnią analizowanego przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przemawia również to, że zgodnie z jej art. 130 ust. 2 ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, szacującej wartość nieruchomości. Wprawdzie w niniejszej sprawie organ I instancji przeprowadził 26 października 2007 r. rozprawę administracyjną, jednakże nastąpiło to przed zleceniem rzeczoznawcy sporządzenia operatu szacunkowego. Operat ten został sporządzony dopiero 10 grudnia 2007 r. Ponadto w sytuacji, gdy strony kwestionowały operat (k. 138 i 145 akt adm.), konieczne było wyznaczenie rozprawy i wezwanie rzeczoznawcy celem ustosunkowania się do zarzutów stron. To uchybienie procesowe nie może być usunięte przez organ II instancji, gdyż jak wyżej wskazano stanowiłoby to naruszenie art. 136 k.p.a. (przeprowadzenia postępowania w znacznej części, czego organ odwoławczy czynić nie może). W ocenie Sądu zarzuty skargi świadczą o niezrozumieniu przez skarżących zarówno kierunku rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] , jak i jej uzasadnienia. W istocie organ odwoławczy uwzględnił odwołanie skarżących oraz odwołanie Miasta Garwolin, uchylając decyzję organu I instancji w całości, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zważyć należy, że podstawą uchylenia decyzji były nieprawidłowości w postępowaniu przed organem I instancji opisane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. Uruchomiona przez skarżących procedura weryfikacji operatu szacunkowego przy nieprawidłowościach proceduralnych postępowania pierwszej instancji powoduje, że sprawa może być rozstrzygnięta zgodnie z prawem przed organem pierwszej instancji. Rekapilitując, Wojewoda [...] nie był uprawniony (a tym bardziej obowiązany) do powstrzymywania się z wydaniem decyzji kasacyjnej. Gdyby postąpił tak jak oczekiwali tego skarżący naraził by się na zarzut bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że organ odwoławczy wskazał organowi I instancji m.in. na konieczność oceny poprawności operatu rzeczoznawcy z uwzględnieniem informacji, o którą zwrócili się odwołujący do Polskiej Federacji Rzeczoznawców Majątkowych. Wobec tego kwestie te będą przedmiotem badań i oceny organu I instancji. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.