I SA/Wa 1369/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara Sędziowie: WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi T. Z. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie przez Gminę C. własności zabudowanej nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów, obręb [...], jako działka nr [...], o pow. [...] ha, karta mapy nr [...], uregulowanej [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Wojewody wystąpili: B. M., T. Z. i W. W. podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość w dniu komunalizacji stanowiła własność osób fizycznych. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 660/11 uchylił obie, uprzednio wskazane decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W ocenie Sądu ustalenia Ministra, co do braku po stronie wnioskodawców tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowych nieruchomości, a co za tym idzie przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie zostały poczynione w sposób wnikliwy. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy wynika, że w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C., jako właściciele działki nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. widnieją skarżący. W tej samej księdze wieczystej widnieje też wpis z dnia [...] kwietnia 1992 r. Skarbu Państwa, jako właściciela tej samej nieruchomości, na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...]. W takiej sytuacji oba wpisy w księdze wieczystej muszą podlegać ocenie organu. W powyższym stanie faktycznym organ powinien wszcząć postępowanie w sprawie, mając na uwadze, że istotnym dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie prawidłowej treści księgi wieczystej, dotyczącej właściciela spornej działki na dzień komunalizacji, tj. dzień 27 maja 1990 r. W tej kwestii właściwy jest sąd powszechny. Z tego względu organ powinien rozważyć zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie do czasu rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że obecnie Gmina C. ujawniona jest w księdze wieczystej, jako właściciel przedmiotowej działki, na podstawie decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1997 r. Powyższy wpis poprzedzony został wpisem prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1955 r. - dokonanym dnia [...] kwietnia 1992 r. Wpis ten rodził skutek prawny z dniem uzyskania waloru ostateczności przez orzeczenie z dnia [...] listopada 1955 r., zatem brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia Wojewody [...]. Odnosząc się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozważenia zawieszenia postępowania organ wskazał, że postanowienie takie nie ma uzasadnienia. Uzgodnienie treści księgi wieczystej przez sąd powszechny, dokonywane jest w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości i nie odnosi się do dawnych wpisów w księdze wieczystej. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili: B. M., T. Z. i W. W. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]. Organ zauważył, że nieruchomość objęta przedmiotową decyzją Wojewody C. stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...] o wywłaszczeniu i odszkodowaniu na rzecz Skarbu Państwa. Wskazane orzeczenie w dniu komunalizacji z mocy prawa, tj. dniu 27 maja 1990 r., było ostateczne i do chwili obecnej pozostaje w obrocie prawnym. Wprawdzie wpisu w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa dokonano dopiero [...] kwietnia 1992 r., jednakże należy zauważyć, iż wpis do księgi wieczystej, co do zasady ma charakter deklaratoryjny, a nie ma charakteru prawotwórczego. W przedmiotowej sprawie wpis Skarbu Państwa, jako właściciela, rodził skutki prawne z dniem uprawomocnienia się orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1955 r., które znajduje się w obrocie prawnym. Dodał, że w odniesieniu do wnioskowanej nieruchomości toczyło się postępowanie w sprawie jej zwrotu zakończone odmowną decyzją Starosty C. z dnia [...] maja 2006 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 726/06 oddalił skargę. Organ nie stwierdził w badanym postępowaniu zaistnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji i stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r., z uwagi na wydanie z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegające na odmowie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody C., pomimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, - art. 7, poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na nierozpatrzeniu przez organ wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w tym w szczególności faktu, że na datę wskazaną w art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nieruchomość wskazana w ww. decyzji komunalizacyjnej nie stanowiła mienia ogólnonarodowego (państwowego). W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, bowiem rozpoznając sprawę brał pod uwagę wszystkie okoliczności prawne i faktyczne, mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja jak również utrzymana przez nią w mocy decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] lutego 2013 r. nie naruszają prawa. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, uregulowanym w art. 156-158 kpa. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek nieważności, w tym okoliczności określonej w przepisie art.156 § 1 pkt 2 kpa (rażącego naruszenia prawa) - na którą wskazała strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej - organ powinien zbadać nie tylko samą treść decyzji, czy też zachowanie przepisów procedury administracyjnej, przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. W rozpoznawanej sprawie obowiązkiem organu było, zatem zweryfikowanie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. rażąco narusza prawo. Materialnoprawną podstawę wydania tego ostatniego orzeczenia stanowił art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. 1990 r. Nr 32 poz. 191 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", który stanowi, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Powyższy przepis skutkuje komunalizacją mienia państwowego. Zobowiązuje on do potwierdzenia nabycia danego mienia przez gminę, jeśli zostały spełnione określone warunki: 1. uwzględniono stan faktyczny i prawny mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie (tj. na dzień 27 maja 1990 r.), 2. mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych, oraz 3. nie może podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] nie narusza rażąco przepisów prawa, w tym przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Minister Administracji i Cyfryzacji ustalił, że objęte przedmiotową decyzją Wojewody [...] działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiła na dzień 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Okoliczność ta wynika z wypisu z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w C.. W przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma zatem stan prawny nieruchomości istniejący w dniu, z którym ustawa wiąże powstanie skutku prawnego w postaci przejścia własności mienia ze Skarbu Państwa na gminę, tj. 27 maja 1990 r. Skarżący kwestionują tytuł własności Skarbu Państwa w tym dniu do działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] ha, twierdząc, że to im w tej dacie przysługiwało prawo własności do tej nieruchomości. Jednakże skarżący nie przedstawili dokumentu potwierdzającego ich tytuł własności do przedmiotowej działki. Takiego tytułu nie stanowi otrzymanie przez poprzednika prawnego skarżących w 1989 r. wynagrodzenia z tytułu czynszu za przedmiotową nieruchomość od [...]. Sporna nieruchomość miała (i ma nadal) urządzoną księgę wieczystą. Z treści księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych przy Sądzie Rejonowym w C. wynika, że w dziale drugim księgi w dacie wydawania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej, jako właściciel nieruchomości wpisany był Skarb Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1955 r. Obecnie w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. jest wpisana Gmina C. na podstawie kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] grudnia 1997 r. O braku tytułu Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości nie świadczy brak wpisu tego prawa w księdze wieczystej w dacie 27 maja 1990 r. W polskim systemie prawnym przyjęto zasadę deklaratoryjnego charakteru wpisu do księgi wieczystej, co oznacza, że brak wpisu prawa własności do księgi wieczystej nie pozbawia właściciela nieruchomości tytułu prawnego do nieruchomości, którym to tytułem dla Skarbu Państwa było orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] listopada 1955 r. Za prawidłowe należy zatem uznać stanowisko zaprezentowane w obu decyzjach, że nie ma podstaw do uzgadniania treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym spornej nieruchomości, gdyż uzgodnienie treści księgi wieczystej może mieć jedynie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości, a nie odnosi się do dawnych wpisów w księdze wieczystej. W rezultacie Sąd uznał, że organy badające w trybie nieważnościowym orzeczenie komunalizacyjne postąpiły prawidłowo, bowiem skarżący nie wykazali, że przysługiwał im tytuł własności do ww. działki na datę 27 maja 1990 r. Wobec zaistniałego stanu sprawy Sąd podzielił stanowisko Ministra Administracji i Cyfryzacji przyjmując, że powołana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W związku z tym stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie narusza prawa, a zatem skarga, jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).