I SA/Wa 137/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz K. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą nadania K. S. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. W dniu 28 marca 2008 r. K. S. wystąpił o nadanie licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Minister Infrastruktury przekazał przedmiotowy wniosek Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, która w dniu 14 maja 2008 r. - działając na podstawie art. 191 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) i § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 lutego 2008 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami (Dz. U. Nr 31, poz. 189) - przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne. Komisja ustaliła, że dokumenty złożone przez kandydata nie potwierdzają spełnienia warunków nadania licencji w zakresie zarządzania nieruchomościami. Przedłożone przez K. S. świadectwo ukończenia jednosemestralnych studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami, wydane w dniu [...] marca 2008 r. przez Instytut [...], nie spełnienia warunku określonego w art. 187 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Instytut w dacie rozpoczęcia studiów podyplomowych, tj. w dniu 27 października 2007 r. (zaświadczenie z dnia [...] maja 2008 r.) nie był upoważniony do prowadzenia studiów podyplomowych. Prawo takie utracił z dniem 10 sierpnia 2007 r., po wejściu w życie ustawy z dnia 5 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 134, poz. 934), o czym stanowi zaświadczenie nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. wydane przez Dyrektora Instytutu [...]. Komisja uznała zatem postępowanie kwalifikacyjne za zakończone wynikiem negatywnym - zgodnie z § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 15 lutego 2008 r. Zaś Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmówił nadania K. S. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. Pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. K. S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swojego wniosku zarzucił on zaskarżonej decyzji obrazę art. 187 ust 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie art. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych, a także art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Podniósł, że w zaskarżonej decyzji błędnie zinterpretowano pojęcie "rozpoczęcia studiów" – jego zdaniem na studia został przyjęty w czerwcu 2007 r. i od tej daty nabył prawa studenta studiów podyplomowych. Zespół Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej w dniu 10 września 2008 r., po zapoznaniu się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 4 sierpnia 2008 r., po raz kolejny ocenił całość dokumentów zgromadzonych w sprawie. Zespół Komisji ponownie stwierdził, że przedstawione przez kandydata świadectwo ukończenia jednosemestralnych studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami zostało wydane w dniu [...] marca 2008 r. przez Instytut [...]. K. S. był uczestnikiem jednosemestralnych studiów podyplomowych z zakresu zarządzania nieruchomościami w okresie od dnia 27 października 2007 r. do dnia 15 marca 2008 r. Instytut w dacie rozpoczęcia przez kandydata studiów podyplomowych, tj. w dniu 27 października 2007 r., nie był już upoważniony do prowadzenia studiów podyplomowych, bowiem prawo to utracił z dniem 10 sierpnia 2007 r. po wejściu w życie ustawy z 5 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. z 2007 r., Nr 134, poz. 934). Wobec powyższego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...]. Skargę na to orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. Wydanej decyzji zarzucił błędną wykładnię przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy o jednostkach badawczo - rozwojowych oraz nie uwzględnienie przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym w zakresie interpretacji pojęcia "rozpoczęcie studiów". Podniósł, że stwierdzenie Ministra Infrastruktury, iż rozpoczął on studia podyplomowe w dniu 27 października 2007 r. jest błędne - ustalając tę datę Minister oparł się na nieprawidłowej interpretacji pojęcia "rozpoczęcia studiów". Załączone do wniosku zaświadczenie wskazuje, że został on przyjęty na studia w dniu 17 czerwca 2007 r. (data przyjęcia wniosku przez [...]) i od tej daty nabył prawa studenta studiów podyplomowych, a więc rozpoczął naukę na studiach podyplomowych. Przyjęcie innej daty narusza art. 2 powołanej ustawy o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych w związku z przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym. W dacie prowadzonej rekrutacji na studia podyplomowe - w czerwcu 2007 r. -Instytut był uprawniony do prowadzenia studiów podyplomowych. Ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym z dnia 27 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) określa w art. 2 ust. 1 pkt 19, że immatrykulacją jest akt przyjęcia w poczet studentów uczelni, to z tym dniem osoba studiująca nabywa prawa i obowiązki studenta. Jednakże prawo o szkolnictwie wyższym reguluje kwestie studiów podyplomowych, nie wyróżniając jednocześnie w swej treści odrębnych przepisów dotyczących studiów podyplomowych, zatem uznać należy, że do studentów studiów podyplomowych - w braku odmiennych regulacji - odpowiednio stosować przepisy o studentach studiów stopnia pierwszego i drugiego oraz jednolitych studiów magisterskich. Na studiach podyplomowych nie dokonuje się osobnego aktu przyjęcia w poczet studentów, a studenci nie składają przysięgi. Sama data rozpoczęcia zajęć może być z różnych przyczyn zmieniona lub przesunięta, co w żadnym przypadku nie może dotyczyć daty rozpoczęcia nauki. Zdaniem skarżącego interpretację tę potwierdza również pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 września 2007 r., w którym Minister uznał, że "z uwagi na datę wejścia w życie ustawy i system naboru na tego rodzaju studia - zajęcia zwykle rozpoczynają się wraz z początkiem roku akademickiego, uznać należy, iż omawiany art. 2 dotyczy wszystkich osób, które zostały przyjęte na studia podyplomowe przed dniem wejścia w życie ustawy". Skarżący stwierdził ponadto, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Minister Infrastruktury nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, ograniczając się w swoim uzasadnieniu jedynie do przytoczenia ustaleń Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej - przez co naruszył art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że podniesione w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz były mu znane w przeprowadzonym postępowaniu, gdzie ustosunkował się do nich. W piśmie z dnia 11 marca 2009 r. K. S. poinformował, że Minister Infrastruktury, w sprawach o przyznanie licencji zawodowej zarządcy nieruchomości i pośrednika w obrocie nieruchomościami, wydawał i nadal wydaje decyzje pozytywne w przypadku osób ubiegających się o te licencje i dysponujących identycznymi do skarżącego dokumentami. Rozstrzygnięcie Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji w jego sprawie, jest zatem niekonsekwentne i niesprawiedliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2008 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. o odmowie nadania K. S. licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami. W niniejszej sprawie kwestią o znaczeniu zasadniczym jest ocena wypełnia przez skarżącego przesłanek nadania licencji zawodowej w zakresie zarządzania nieruchomościami określonych w art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) Zgodnie z ust. 1 tego art. licencję zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami nadaje się osobie fizycznej, która: 1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych; 2) nie była karana za przestępstwa przeciwko mieniu, dokumentom, za przestępstwa gospodarcze, za fałszowanie pieniędzy, papierów wartościowych, znaków urzędowych, za składanie fałszywych zeznań oraz za przestępstwa skarbowe; 3) posiada wyższe wykształcenie; 4) ukończyła studia podyplomowe w zakresie zarządzania nieruchomościami; 5) odbyła praktykę zawodową w zakresie zarządzania nieruchomościami. Ust. 2 tego art. stanowi, że obowiązek, o którym mowa w ust. 1 pkt 4, nie dotyczy osoby, która ukończyła studia wyższe, których program uwzględnia co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami. Stwierdzenie, że program studiów wyższych uwzględnia minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie zarządzania nieruchomościami następuje na podstawie zaświadczenia uczelni (ust. 2a). W niniejszej sprawie rekrutacja na przedmiotowe studia podyplomowe miała miejsce w czerwcu 2007 r. (zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...] maja 2008 r.). W tym czasie Instytut [...] posiadał odpowiednie uprawnienia do prowadzenia studiów, o których mowa w przytaczanym uprzednio art. 187 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie – w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 5 lipca 2007 r. o zmianie ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych (Dz. U. Nr 134, poz. 934) Instytut utracił to uprawnienie. Jednakże zgodnie z art. 2 ww. ustawy z dnia 5 lipca 2007 r. słuchacze studiów podyplomowych, którzy rozpoczęli studia przed dniem wejścia w życie ustawy, kończą studia zgodnie z programem, na dotychczasowych zasadach. Należy zatem określić, jaki moment ustawodawca uznał za datę "rozpoczęcia studiów". Art. 170 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) stwierdza, że osoba przyjęta na studia nabywa prawa studenta z chwilą immatrykulacji i złożenia ślubowania, którego treść określa statut uczelni. Art 2 ust. 1 pkt 19 tej ustawy stanowi, że immatrykulacja to akt przyjęcia w poczet studentów uczelni. Studenci studiów podyplomowych nie są jednakże zobowiązani do składania ślubowania, ani nie są immatrykulowani. Zatem, skoro ustawa o szkolnictwie wyższym nie przewidziała innego momentu wprowadzenia osoby w prawa studenta studiów podyplomowych, to należy przyjąć, że osoba taka nabywa prawa studenta z chwilą zakończenia postępowania rekrutacyjnego. Takie rozumienie ww. pojęcia potwierdza również wykładnia celowościowa art. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2007 r. (przepisu przejściowego). Wprowadziła ona gwarancję dla studentów, którzy rozpoczęli studia podyplomowe prowadzone przez jednostki badawczo-rozwojowe przed zmianą ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych - bowiem przewidziała możliwość ich zakończenia na dotychczasowych zasadach. W ten sposób ustawodawca wprowadził rozwiązanie, dzięki któremu uniknięto zmiany sytuacji faktycznej i prawnej ww. studentów. Sąd zauważa, że zbliżoną interpretację tego przepisu przedstawiono także w piśmie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 19 września 2007 r. - dołączonym do wniosku skarżącego o nadanie licencji. Sąd nie podziela natomiast oceny wyrażonej przez Komisję, a następnie w Ministra Infrastruktury w zaskarżonej decyzji - że moment rozpoczęcia przedmiotowych studiów podyplomowych przypada na dzień rozpoczęcia zajęć. Ta interpretacja pojęcia "rozpoczęcia studiów" jest sprzeczna z zasadami ogólnymi kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i art. 8. Nakładają one na organy obowiązek działania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, a także podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przyjęcie, że studenci studiów podyplomowych rozpoczynają naukę w dniu rozpoczęcia zajęć stoi w sprzeczności z powyższymi przepisami, bowiem nie tylko jest to wbrew wykładni celowościowej ww. przepisu przejściowego – art. 2 ustawy z dnia 5 lipca 2007 r., ale również taka interpretacja pociąga za sobą pogorszenie sytuacji strony (w tym przypadku skarżącego) w wyniku dokonanej zmiany stanu prawnego, w sytuacji kiedy mógł on przewidywać, że ukończone studia podyplomowe spełniają warunek określony w art. 187 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący, który rozpoczął studia podyplomowe (zakończył rekrutację) przed wejściem w życie nowej ustawy, nie może ponosić ujemnych skutków zmiany stanu prawego, tym bardziej, że ustawodawca przewidział taką sytuację i umożliwił osobom studiującym w jednostkach, które w wyniku zmiany ustawy o jednostkach badawczo-rozwojowych utraciły uprawnienie do prowadzenia studiów, na dokończenie nauki na dotychczasowych zasadach. Reasumując organ administracji winien ponownie dokonać oceny przesłanek uzyskania przez skarżącego licencji w zakresie zarządzania nieruchomościami, wynikających z art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami - biorąc pod uwagę wskazania Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.