I SA/Wa 1371/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Łukasz Trochym asesor WSA Anna Fyda – Kawula po rozpoznaniu w dniu 5 września2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Rozwoju Technologii z dnia 22 marca 2022 r. nr DO.7.7613.320.2021.EK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 22 marca 2022 r. nr DO.7.7613.320.2021.EK stwierdził niedopuszczalność odwołania J. K. wniesionego od pisma Wojewody Dolnośląskiego z 19 października 2021 r. nr NRŚ-OR.7581.14.2021.KMa informującego o umorzeniu z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy Bolesławiec z 24 kwietnia 1985 r. nr UAN.8542/2/85 zezwalającej Dolnośląskiemu Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa we Wrocławiu na wejście na grunty i użytki rolne we wsi [...], celem ułożenia gazociągu relacji [...]-[...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Pismem z 15 marca 2021 r. J. K. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Bolesławiec z 24 kwietnia 1985 r. nr UAN.8542/2/85 R zezwalającej Dolnośląskiemu Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa we Wrocławiu na wejście na grunty i użytki rolne we wsi [...], celem ułożenia gazociągu relacji [...]-[...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. Pismem z 19 października 2021 r. nr NRŚ-OR.7581.14.2021.KMa Wojewoda Dolnośląski poinformował J. K. o umorzeniu z mocy prawa postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Bolesławiec z 24 kwietnia 1985 r., w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr ) [...]. Wojewoda w piśmie tym poinformował, że zgodnie z obowiązującym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) - dalej zwanej "ustawą zmieniającą" postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 16 września 2021 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. J. K. pismem z 8 listopada 2021 r. zaskarżył czynność dokonaną przez Wojewodę Dolnośląskiego i wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 22 marca 2022 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania J. K. wniesionego od pisma Wojewody Dolnośląskiego z 19 października 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dalej organ odwoławczy podał, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy m.in. wtedy, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 107 kpa, a stanowi, np. czynność materialno-techniczną. Zdaniem Ministra pismo informacyjne w toku postępowania jest czynnością materialno-techniczną. Nie stanowi decyzji administracyjnej i nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania. Organ odwoławczy zauważył, że w przedmiotowej sprawie zostało wydane pismo z 19 października 2021 r. informujące o umorzeniu postępowania z mocy prawa. Pismo to nie spełnia wymogów jakim powinna odpowiadać decyzja, określonych w art. 107 § 1 kpa, który stanowi, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Minister zaznaczył, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 kpa, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Jednakże – w ocenie Ministra - pismo z 19 października 2021 r. nie zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest rozstrzygnięcie, nazywane osnową decyzji administracyjnej. Jest to jeden z tych elementów składowych decyzji bez którego decyzja nie może istnieć. Jest to więc bezwzględnie obowiązujący element każdej prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie zawiera uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam, odmawiam, umarzam, itp. Tymczasem z treści pisma Wojewody Dolnośląskiego z 19 października 2021 r. wynika, że postępowanie prowadzone z wniosku J. K. zostało umorzone z mocy prawa zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej bowiem zostało wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia (ogłoszenia) zaskarżonej decyzji i jako niezakończone, tj. będące w toku, przed dniem wejścia w życie tej ustawy (16 września 2021 r.) ostateczną decyzją. Umorzenie z mocy prawa oznacza samoistne umorzenie postępowania na wyższym poziomie normatywnym (ustawy). Skutek umorzenia postępowania następuje od chwili wypełnienia stanu faktycznego normy. Według Ministra brak jest prawa do wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej skutek z mocy prawa (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2707/21). Żaden z przepisów ustawy zmieniającej, w tym powołany art. 2 ust. 2, nie stanowi i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej umorzenie postępowania z mocy prawa. Stosownego przepisu brak jest również w systemie prawa. Powyższe skutkuje brakiem możliwości wydania przez organ decyzji w tym zakresie. W ocenie Ministra umorzenie z mocy prawa należy odróżnić od umorzenia z powodu bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem organu odwoławczego brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji umarzającej postępowanie, w sytuacji gdy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa (ipso iure). O umorzeniu postępowania strony zostały poinformowane pismem Wojewody Dolnośląskiego z 19 października 2021 r. Skoro zaś w niniejszej sprawie wydano pismo informujące, a nie decyzję, to brak jest podstaw do wniesienia od niego odwołania. Od postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z 22 marca 2022 r. J. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art 134 w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 15 kpa polegające na stwierdzeniu, że od pisma Wojewody Dolnośląskiego z 19 października 2021 r. odwołanie jest niedopuszczalne, w sytuacji gdy zasadą postępowania administracyjnego jest dwuinstancyjność, a pismo Wojewody Dolnośląskiego z 19 października 2021 r. było pismem kończącym sprawę; 2) art. 127 § 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa polegające na pozbawieniu skarżącego kontroli instancyjnej, w sytuacji gdy odwołanie skarżącego z 8 listopada 2021 r. spełniało wymogi formalne, zostało wniesione w terminie przez stronę postępowania, a pismo Wojewody Dolnośląskiego z 19 października 2021 r. stanowiło de facto decyzję w przedmiocie stwierdzenia umorzenia postępowania; 3) art. 107 § 1 kpa poprzez uznanie, że pismo Wojewody Dolnośląskiego z 19 października 2021 r. nie stanowi decyzji, w sytuacji gdy zawiera ono niezbędne składniki decyzji administracyjnej; 4) art. 6 kpa polegające na uznaniu niedopuszczalności odwołania skarżącego, w sytuacji gdy organ I instancji nie wydał formalnie decyzji będąc zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania; 5) art. 8 kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania skarżącego, w sytuacji gdy organ I instancji nie rozstrzygnął sprawy prawidłowo zainicjowanej przez skarżącego, a skarżącemu nie przysługiwały inne środki prawne, niż złożenie odwołania. Mając na uwadze powyższe naruszenia skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawiadomienia Wojewody Dolnośląskiego z 19 października 2021 r.; 2) przyznanie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia prawa, w tym kosztów opłaty od skargi i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie było postanowienie organu odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J. K. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Ministra Rozwoju i Technologii stanowił art. 134 kpa zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Odwołanie przysługuje od decyzji, a zatem jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, a stanowi, np. czynność materialno-techniczną (np. do obywatela organ skierował pismo informujące, wezwanie, zawiadomienie). Oceniając dopuszczalności wniesienia odwołania w niniejszej sprawie należało w pierwszej kolejności rozważyć kwestię prawnej formy załatwienia sprawy administracyjnej przez Wojewodę Dolnośląskiego w związku z wnioskiem J. K. z 15 marca 2021 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Bolesławiec z 24 kwietnia 1985 r. nr UAN.8542/2/85, wydanej w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, udzielającej Dolnośląskiemu Okręgowemu Zakładowi Gazownictwa we Wrocławiu zezwolenia na wejście na prywatne grunty m.in. w obrębie [...] w celu ułożenia gazociągu o długości 9,7 km relacji [...]-[...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], obecnie zapisanej w Kw nr [...]. Z akt sprawy wynika, że Wojewoda Dolnośląski zawiadomieniem z 19 października 2021 r. nr NRŚ-OR.7581.14.2021.KMa poinformował J. K. o tym, że na mocy art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowanie nieważnościowe zainicjowane w niniejszej sprawie uległo umorzeniu z mocy prawa z dniem 16 września 2021 r. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Skarżący pomija to, że organ skierował do skarżącego pismo nazwane "zawiadomieniem’ i użył w nim zwrotu czasownikowego "informuję". Pismo to nie zawiera elementów decyzji wymienionych w art. 107 § 1 pkt 5 i 7 kpa, tj. władczego rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 104 § 2 (orzekającego, co do istoty sprawy lub w inny sposób kończącego postępowanie w sprawie indywidualnej) i w art. 105 § 1 kpa (orzekającego o umorzeniu postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego) oraz pouczenia o środkach odwoławczych. Wobec tego trafnie wskazał Minister, że przedmiotowe pismo (zawiadomienie) nie jest decyzją administracyjną, o której mowa w art. 105 § 1 kpa. Minister nie przywołał w tym piśmie art. 105 § 1 kpa. Skoro zatem w niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski skierował do pełnomocnika skarżącego pisemną informację o umorzeniu postępowania z mocy prawa, to niedopuszczalne było wniesienie odwołania od zawiadomienia wydanego w oparciu o art. 9 kpa. Pismo Wojewody Dolnośląskiego z 19 października 2021 r. nie orzeka władczo o sposobie zakończenia postępowania nieważnościowego poprzez jego umorzenie z mocy prawa. Zatem w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia przez Ministra Rozwoju i Technologii w formie postanowienia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 kpa. Odwołanie zostało bowiem wniesione od pisma, które nie stanowi indywidualnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) wydanego w trybie właściwych przepisów kpa, od którego przysługuje środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżone niniejszą skargą postanowienie należało uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze (kwalifikujące pismo z 19 października 2021 r. jako decyzję administracyjną, zawierającą wszystkie wymagane prawem elementy, kończącą sprawę nieważnościową) za nietrafne. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że organ I instancji, nie wydał decyzji w niniejszej sprawie poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, to może domagać się wydania decyzji administracyjnej celem rozpoznania wniosku z 15 marca 2021 r., a w przypadku bierności organu może skorzystać z instytucji ponaglenia, a gdyby to nie dało rezultatu, skargi na bezczynność organu. Sąd stoi na stanowisku, że "umorzenie z mocy prawa", o jakim mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga potwierdzenia decyzją administracyjną czego wymagają względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. Choć umorzenie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej następuje z mocy prawa, to jednak aby można było sformułować tak kategoryczny wniosek, w danej sprawie muszą zostać spełnione określone przesłanki. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno być zainicjowane po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ostateczną decyzją lub postanowieniem. Organ musi zatem każdorazowo zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Dochodzi więc do aktu stosowania prawa, dla którego należy domniemywać formę decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji strona postępowania nie może zostać pozbawiona możliwości domagania się kontroli działalności administracji publicznej przez organ wyższej instancji, a później sąd administracyjny, czemu służyć ma właśnie wydanie decyzji administracyjnej, na którą stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Stanowisko takie zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1407/20 w którym podkreślił, że jakkolwiek umorzenie postępowania nastąpiło z mocy samego prawa, to konieczne stało się potwierdzenie zaistniałego stanu rzeczy aktem stosowania prawa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.