I SA/Wa 1372/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia decyzji komunalizacyjnej 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosku M. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską L. własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Miejską L., z mocy prawa, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazując, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony tego postępowania. M. D. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wynika z faktu, że M. D. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...], jak i przymiot ten nie przysługiwał w postępowaniu komunalizacyjnym zakończonym powyższą decyzją. W postępowaniu komunalizacyjnym, prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., stroną jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Poza tym stroną tego postępowania może być dodatkowo tylko ten podmiot (osoba), który wykaże, iż ma tytuł prawny do objętej postępowaniami komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. I tylko taki podmiot (osoba) będzie również, obok Skarbu Państwa i gminy, stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komununalizacyjnej. Weryfikacja decyzji komunalizacyjnej jest uzasadniona i konieczna zarazem, jeżeli zainteresowany podmiot wykaże, że w dniu, w którym nastąpiła z mocy prawa komunalizacja spornego mienia, legitymował się on tytułem prawnym uniemożliwiającym komunalizację. Warunku zawartego w przepisie art. 28 k.p.a., gwarantującego uznanie wnioskodawczyni za stronę w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody L., wnioskodawczyni nie spełnia. Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. weszła w życie w dniu 27 maja 1990 r. Z tym dniem nastąpiła ex lege komunalizacja mienia Skarbu Państwa między innymi w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Decyzja Wojewody [...] potwierdza stan prawny dotyczący nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], jaki powstał w dniu 27 maja 1990 r. Kwestionowane przez wnioskodawczynię zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa było przedmiotem postępowania przez Sądem Powiatowym w L. i zostało zakończone prawomocnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1958 r. orzekającym, że Skarb Państwa na podstawie przedawnienia (zasiedzenia) jest właścicielem nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej hip. Nr [...], rep. Hip [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego ww. postanowienia organ nadzoru związany jest tym orzeczeniem. M. D. wniosła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. Zaskarżając tę decyzję w całości i wnosząc o jej "unieważnienie" skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 28 i 61 k.p.a.) i art. 2, 7, 21, 64 i 77 Konstytucji oraz art. 1 do Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ ograniczył się tylko do przesłanki ustawowej nie zadając sobie trudu właściwej analizy powszechnie obowiązującego prawa (Konstytucji, dyrektyw Prawa Wspólnotowego). W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie skargi i powtórzył stanowisko prezentowane w sprawie administracyjnej. W piśmie procesowym z dnia 19 maja 2010 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i zarzuty oraz, odwołując się do orzeczeń Sądu Najwyższego i sądów administracyjnych, stwierdziła, iż postanowienie Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] kwietnia 1958 r. nie przysądzało prawa własności, tylko wprowadzało tymczasowy zarząd państwowy. Przedmiotowa nieruchomość była pod zarządem państwowym (dla dobra interesu obywateli), a ich właścicielem przez cały czas jest M. D. Jednocześnie nieruchomość nie podlegała ustawie komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy reformujące ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Można zgodzić się z twierdzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż organ nadzoru jest związany orzeczeniami sądów, ale tylko pod warunkiem zgodnego z prawem ich wydania i zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z tych orzeczeń. W kolejnym piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2011 r. skarżąca powtórzyła stanowisko zawarte w skardze i piśmie procesowym z dnia 19 maja 2010 r. oraz stwierdziła, iż skoro przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie była wykorzystana przez gminę do realizacji jej zadań, nie mogła być przez nią przejęta w postępowaniu komunalizacyjnym. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), nie potwierdza, aby w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Podstawowym zagadnieniem, które miało znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, była ocena wpływu postanowienia Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] kwietnia 1958 r. (sygn. akt [...]) na przysługiwanie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Jedynie bowiem ustalenie, iż wydanie tego postanowienia nie prowadziło do nabycia przez Skarb Państwa prawa własności do tej nieruchomości oznaczałoby, iż M. D. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r., nr [...]. Stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej w trybie przewidzianym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, są Skarb Państwa i właściwa gmina, gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. Inne podmioty mogą zaś brać udział w tym postępowaniu, jeżeli wykażą, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą miały wpływ na ich interes prawny lub prawny lub obowiązek. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie administracyjnej wynika, iż w postanowieniu Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] kwietnia 1958 r. (sygn. akt [...]) stwierdzono, iż Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości położonej w L., ul. [...], oznaczonej hip. Nr [...] Rep. hip. Nr [...]. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, była własnością Skarbu Państwa. Natomiast w dacie wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. i [...] lipca 2009 r. prawo własności przysługiwało Gminie Miasto L. Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącej, iż wymienione postanowienie jedynie wprowadziło tymczasowy zarząd państwowy (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 grudnia 2006 r., III CZP 123/06, OSNC 2008/1/13). Wymienione orzeczenie jest prawomocne, a zatem jest wiążące, co wynika wprost z art. 365 § 1 k.p.c., także dla organu ustosunkowującego się do żądania M. D. Z dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wynika, aby skarżącej przysługiwały jakiekolwiek prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości w dniu wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych lub w dacie rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nadzorczym. Uwzględniając powyższe Sąd ocenia, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiając wszczęcia na wniosek M. D. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską L. własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], obręb [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], nie naruszył art. 28 k.p.a., a w konsekwencji także wymienionych w skardze przepisów Konstytucji i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów ujętych w piśmie z 19 maja 2010 r. Sąd nadto wyjaśnia, iż zarzuty dotyczące braku podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej nie mogły doprowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji wydanych w postępowaniu nadzorczym. Zarzuty te podlegałyby rozpatrzeniu, w pierwszej kolejności w postępowaniu administracyjnym, jedynie w wypadku wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji przez stronę legitymowaną do zainicjowania postępowania nadzorczego. Warunek ten nie został jednak spełniony. W konsekwencji niemożliwe stało się dokonanie oceny legalności decyzji komunalizacyjnej w celu ewentualnego potwierdzenia zaistnienia jednej z podstaw wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.