I SA/Wa 1373/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. K., K. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa, po rozpatrzeniu wniosku E. K. i K. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności znajdujących się na nim budynków i urządzeń - w części dotyczącej działki nr [...] pochodzącej z uwłaszczonej działki nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli E. K. i K. D., reprezentowani przez adwokata. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] listopada 2004 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzki [...] w C. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie Wojewódzkiego [...] w C., stanowiącego teren stadionu GKS i otoczenia położonego w C. oraz prawa własności znajdujących się na nim budynków i urządzeń. Pismem z 16 października 2013 r. Wojewoda [...], związany zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. zawartymi w wyroku z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/GI 1318/10, zwrócił się do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej o rozważenie możliwości wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., w części dotyczącej działki nr [...] pochodzącej z uwłaszczonej działki nr [...]. Pismem z dnia 12 marca 2015 r. Minister poinformował Wojewodę [...] o braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego w sprawie. Wnioskiem z 3 czerwca 2015 r. E. K., reprezentowana przez adwokata, wystąpiła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., w części dotyczącej działki nr [...] pochodzącej z uwłaszczonej działki nr [...]. Decyzją z [...] grudnia 2016 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., w części dotyczącej działki nr [...] pochodzącej z uwłaszczonej działki nr [...]. Organ wskazał, że skoro ani w dniu 5 grudnia 1990 r. ani w dniu wydania decyzji z [...] listopada 2004 r., nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości i nie były zgłoszone roszczenia osób trzecich, nie było przeszkód do stwierdzenia uwłaszczenia Wojewódzkiego [...] w C. działką nr [...] (aktualnie działka nr [...]) Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2016 r. złożyli E. K. i K. D., reprezentowani przez adwokata. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ nadzoru przywołał treść art. 156 § 1 kpa, orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące rażącego naruszenia prawa, a także treść art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowiącego podstawę wydania decyzji ostatecznej z [...] listopada 2004 r. Minister wskazał następnie, iż w przedmiotowej sprawie orzeczeniem z [...] sierpnia 1954 r., utrzymanym w mocy orzeczeniem Komisji Odwoławczej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] czerwca 1955 r., Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. wywłaszczyło na rzecz Wojewódzkiego [...] działki nr [...],stanowiące własność S. i I. N. Organ ustalił, że wskazane działki uległy scaleniu, w wyniku czego powstała działka nr [...]. Działka nr [...] powstała z działki nr [...] na mocy decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2008 r. Wobec powyższego, przedmiotowa działka w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Organ podniósł, iż prawo zarządu uwłaszczonego przedsiębiorstwa działką nr [...], z której pochodzi działka nr [...], wynika z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] grudnia 1986 r. o wysokości opłat za grunty znajdujące się w zarządzie Wojewódzkiego [...] w C. oraz z odpisu z księgi wieczystej nr [...] z [...] września 2001 r. wydanego przez Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych. W ww. księdze jako właściciel została ujawniona Polska Rzeczpospolita Ludowa - Wojewódzki [...]. W ocenie organu, powyższe oznacza, że w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem gruntu był Skarb Państwa, a uwłaszczony podmiot legitymował się prawem zarządu do przedmiotowego gruntu. Organ wskazał, iż okoliczności tych nie kwestionowali skarżący. Minister podniósł, iż zgodnie z art. 200 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego na podstawie tego przepisu nie może naruszać praw osób trzecich. Oznacza to, że uwłaszczenie nie może nastąpić w razie ujawnienia w chwili orzekania roszczenia o zwrot nieruchomości. Organ wskazał, iż wniosek o zwrot wywłaszczonego gruntu spadkobiercy byłych właścicieli złożyli w dniu 19 lipca 2007 r., a zatem po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej z [...] listopada 2004 r. Skoro zatem w dniu wydania tej decyzji nie zostały ujawnione prawa osób trzecich do przedmiotowego gruntu, to w ocenie organu nadzoru, nie było przeszkód do uwłaszczenia Wojewódzkiego [...] w C działką nr [...], z której powstała działka nr [...]. Minister wskazał dodatkowo, że sprawa zwrotu spornej działki została ostatecznie zakończona decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] kwietnia 2009 r. o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Ponadto, Minister nie podzielił zarzutów skarżących, iż dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2004 r. konieczne jest zakończenie postępowania zwrotowego. W ocenie organu, znaczenie ma tutaj jedynie moment złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, gdyż on decyduje o chwili ujawnienia praw osób trzecich do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Organ wskazał również, iż w przedmiotowym postępowaniu nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty dotyczące postępowania zwrotowego, gdyż ocena legalności decyzji uwłaszczeniowej nie obejmuje przesłanek do zwrotu nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa złożyli E. K. i K., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 kpa poprzez: - brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego na skutek nieprzeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej, dokumentacji fotograficznej oraz przesłuchania świadka M. K. - brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło organ do poczynienia całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych oraz wewnętrzną sprzeczność w samym uzasadnieniu decyzji, - zinterpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść strony wnoszącej o ponowne rozpatrzenie, co stanowiło oczywiste naruszenie zasady pierwszeństwa słusznego interesu strony, 2) naruszenie art. 97 w zw. z art. 101 kpa, poprzez wydanie decyzji na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] kwietnia 2009 r., która została wydana w trakcie zawieszenia postępowania do momentu wydania decyzji przez właściwego Ministra (tj. zaskarżonej decyzji), a strony nie zostały prawidłowo powiadomione o podjęciu postępowania w tej sprawie, co powinno nastąpić, a co pozbawiło strony możliwości odwołania się od niej; 3) naruszenie art. 8, 9 i 10 w zw. z art. 107 § 3 kpa w poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, brak wskazania podstawy prawnej, nieuwzględnienia i nieprzeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez pełnomocnika stron (pismo z wnioskami dowodowymi z dnia 19 września I instancji, ich zrozumienie a w konsekwencji ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób; 4) naruszenie art. 39 i 40 kpa poprzez nieuwzględnienie tego, iż decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] kwietnia 2009 r. nie została doręczona pełnomocnikowi strony, podczas gdy Wojewoda został poinformowany o wstąpieniu w charakterze pełnomocnika adw. M. R., gdyż pełnomocnictwo zostało złożone w kwietniu 2015 r., a z pism przesyłanych przez organ wojewódzki jasno wynika, iż wiedział on o fakcie zgłoszenia się pełnomocnika - stąd niedoręczenie kluczowej dla sprawy decyzji oraz brak informacji o podjęciu postępowania co stanowi naruszenie prawa; 5) naruszenie art. 6 i 7 kpa poprzez nierespektowanie przez organ nadzoru wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1381/10, sprostowanego postanowieniem z [...] maja 2013 r. wraz z jego uzasadnieniem, który jasno wskazuje, że organ, w tym wypadku Minister, ma stwierdzić nieważność decyzji z [...] listopada 2004 r., do czego organ się nie zastosował, a co więcej do momentu wydania decyzji jakiekolwiek czynności w tej sprawie dokonywane przez Wojewodę [...] powinny być zawieszone co też nie zostało uczynione; 6) naruszenie art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. w zakresie dotyczącym działki [...], która powyższe przepisy naruszyła, co zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1381/10. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 15 stycznia 2018 r. uczestnik Województwo [...] wniósł o oddalenie skargi podzielając przedstawioną w zaskarżonej decyzji wykładnię art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r., w części dotyczącej działki nr [...] pochodzącej z uwłaszczonej działki nr [...]. Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczy zatem decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym stanowiącym formę nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja ostateczna dotknięta jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak może to czynić w zwykłym postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru działa tutaj bowiem jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Dodać trzeba, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Powołany przepis w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie przyjmuje się, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, a istnienie tej sprzeczności da się ustalić przez proste ich zestawienie. Ponadto, o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym. Kwestionowana przez skarżących decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. została wydana, jak wynika z jej treści, na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.), dalej zwanej "ugn". Stosownie do art. 200 ust. 1 ugn, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stały się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stały się własnością tych osób. Wyjaśnić należy, iż wydawana na podstawie tego przepisu decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl zaś art. 200 ust. 4 ugn, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W oparciu o akta sprawy organ nadzoru ustalił, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. właścicielem spornego gruntu był Skarb Państwa, a uwłaszczony podmiot (Wojewódzki [...] w C) legitymował się prawem zarządu do przedmiotowego gruntu. Okoliczności tych nie kwestionowali również skarżący. Minister ustalił ponadto, iż wniosek o zwrot gruntu wywłaszczonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S z [...] sierpnia 1954 r. został złożony w dniu [...] lipca 2007 r., a zatem już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące zawartej w art. 200 ust. 4 ugn klauzuli "nie narusza praw osób trzecich", organ stwierdził, iż skoro w dacie wydania spornej decyzji uwłaszczeniowej nie zostały ujawnione prawa osób trzecich, to nie zaistniała negatywna przesłanka do stwierdzenia uwłaszczenia państwowej osoby prawnej działką nr [...], z której powstała działka nr [...]. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, przy wydaniu kwestionowanej decyzji uwłaszczeniowej z [...] listopada 2004 r., w części dotyczącej działki nr [...] pochodzącej z uwłaszczonej działki nr [...], nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Sąd w składzie orzekającym powyższą ocenę organu nadzoru w całości podziela. Podniesione w skardze zarzuty koncentrują się zaś w głównej mierze na naruszeniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a także naruszeniu art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 i 2 ugn. Odnosząc się do tych zarzutów wyjaśnić trzeba, iż dla wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym legalności decyzji uwłaszczeniowej nie jest konieczne zakończenie postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a znaczenie ma wyłącznie data złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, gdyż decyduje ona o chwili ujawnienia praw osób trzecich do tej nieruchomości. Jak wyżej wyjaśniono, organ nadzoru okoliczność tę w przedmiotowym postępowaniu ustalił i dokonał jej prawidłowej oceny. Sąd nie podzielił również zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 kpa art. 8, 9 i 10 w zw. z art. 107 § 3 kpa. Naruszenia powołanych przepisów postępowania skarżący upatrują w niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, poczynieniu przez organ dowolnych ustaleń faktycznych oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Analiza akt sprawy zarzutów tych nie potwierdza. W ocenie Sądu, organ nadzoru zebrał w sposób wyczerpujący niezbędny w sprawie materiał dowodowy, należycie wyjaśnił wszystkie okoliczności stanu faktycznego istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności. Zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa. Skoro zatem przy uwłaszczeniu państwowej osoby prawnej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja obciążona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, to odmowa stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji jest prawidłowa. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie miała usprawiedliwionych podstaw i podlegała oddaleniu. Końcowo dodać trzeba, iż sąd w składzie orzekającym dostrzegł, że decyzją Wojewody [...] z [...] sierpnia 2015 r. orzeczono o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Oznacza to, że w toku postępowania nadzorczego dotyczącego decyzji uwłaszczeniowej decyzją ostateczną rozstrzygnięto o prawach i roszczeniach byłych właścicieli nieruchomości wywłaszczonej. Okoliczność ta spowodowała, że w trakcie postępowania nadzorczego w sprawie decyzji uwłaszczeniowej skarżący przestali móc powoływać się na roszczenia, w przedmiocie których zapadła decyzja ostateczna o odmowie zwrotu. Wobec powyższego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżący nie mieli interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, w konsekwencji czego zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania. Pomimo tego organ nadzoru wydał w sprawie decyzję merytoryczną. W ocenie Sądu, powyższe uchybienie organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż, wobec orzeczenia o odmowie stwierdzenia nieważności, decyzja Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. pozostaje w obrocie prawnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.