I SA/Wa 1373/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2019 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku H. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyła H. M. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił H. M. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. P. nieruchomości w S., powiat B., województwo [...] i udziału w nieruchomości w W. przy zbiegu ulic [...],[...] i [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskiem z [...] lipca 2018 r. H. M. wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] zapadła po rozpoznaniu wniosku H. M. z [...] marca 2008 r. Powyższy wniosek dotyczył potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez poprzedniczkę prawną wnioskodawczyni (M. P.) dwóch nieruchomości położonych poza obecnymi granicami RP, tj. nieruchomości w S., powiat B., województwo [...] oraz części nieruchomości w W. przy zbiegu ulic [...],[...] i [...]. Organ ustalił, że na podstawie uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z [...] maja 1959 r., nr [...], oraz aktu notarialnego z [...] września 1959 r., Nr Rep. [...], M. P. nabyła, w ramach realizacji prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami RP, nieruchomość położoną w G. przy ul. [...]. Minister wyjaśnił, że zawarte w ustawie z [...] lipca 2005 r. formy realizacji prawa do rekompensaty, tj. wysokość zaliczenia wartości nieruchomości na poczet cen lub opłat oraz wysokość świadczenia pieniężnego zostały w art. 13 ust. 2 ustawy ograniczone do wysokości równej 20 % wartości tych nieruchomości. Organ wskazał również na treść art. 13 ust. 3 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w art. 6 ust. 3, wysokość zaliczanej kwoty oraz wysokość świadczenia pieniężnego, o których mowa w ust. 2. pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3. W ocenie organu nadzoru, mając na uwadze wcześniejszą realizację prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną, przy obliczaniu rekompensaty objętej wnioskiem z [...] marca 2008 r. prawidłowo Wojewoda [...] wziął pod uwagę wartość rekompensaty już zrealizowanej przez M.P. W konsekwencji, prawidłowo Wojewoda pomniejszył, na podstawie art. 13 ust. 2 i 3 ustawy z 8 lipca 2005 r., kwotę odpowiadającą 20 % zwaloryzowanej wartości nieruchomości pozostawionej w S., powiat B., województwo [...], oraz kwotę odpowiadającą 20 % zwaloryzowanej wartości udziału przysługującego M. P. we własności nieruchomości pozostawionej w W. o wartość nabytej rekompensaty (tj. nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]), wycenionej i zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji z [...] marca 2010 r. na kwotę [...] zł. Następnie, po obliczeniu różnicy pomiędzy wartością pozostawionego przez M.P. mienia i wartością nieruchomości otrzymanej w ramach wcześniejszej rekompensaty prawidłowo, w ocenie organu nadzoru, uznał Wojewoda, że osoby uprawnione zrealizowały już rekompensatę z przekroczeniem obecnie obowiązującej wysokości 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Zestawiając bowiem kwotę odpowiadającą 20% wartości pozostawionych nieruchomości z wartością nieruchomości otrzymanej w ramach rekompensaty wynika, że dotychczasowa rekompensata przekroczyła wartość odpowiadającą 20% wartości nieruchomości pozostawionych. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, nie można uznać aby decyzja o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty rażąco naruszała prawo. Organ nadzoru nie podzielił przy tym zarzutu pominięcia przez Wojewodę art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r., skutkiem czego było wydanie decyzji z [...] marca 2010 r. na podstawie art. 13 ust. 2 ww. ustawy. Minister wskazał, ż art. 27 ww. ustawy określa jakie przepisy znajdą zastosowanie do postępowań w sprawach [...] wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. Natomiast decyzja [...] marca 2010 r. została wydana po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek złożony już po dniu wejścia w życie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. (tj. wniosek z [...] marca 2008 r.) Oznacza to, że do postępowania zainicjowanego tym wnioskiem znajdzie wprost zastosowanie art. 13 ustawy z 8 lipca 2005 r. Minister dodał, że choć wydając decyzję z [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] nieprawidłowo powołał się w komparycji tej decyzji na art. 27 ustawy, to jednak powyższe uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy i nie można mu przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa. Zastosowanie art. 13 ust. 2 ustawy było bowiem prawidłowe, choć nie wynikało ze stosowania tej normy w związku z art. 27 ww. ustawy. W konsekwencji, w sprawie nie można mówić o naruszeniu art. 13 ust. 2 ustawy, a tym bardziej o naruszeniu rażącym. Organ nadzoru nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 lipca 1957 r. w sprawie sposobu zaliczania na pokrycie ceny nabycia ceny nabywanych od Państwa nieruchomości wartości pozostawionego za granicą mienia nieruchomego oraz sposobu ustalania wartości tego mienia. Organ przywołał treść art. 13 ust. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r. i wskazał, że przypadek, o którym mowa w powołanym w tym przepisie art. 6 ust. 3 ustawy dotyczy osoby, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni. Tymi odrębnymi przepisami są również przepisy ustawy z 28 maja 1957 r. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 lipca 1957 r. Powyższe wyłącza wykładnię, według której należałoby uwzględniać przy zaliczeniu na poczet rekompensaty wartości określonej nieruchomości tylko nieruchomości nabyte w okresie obowiązywania ustawy z 8 lipca 2005 r. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, przy stosowaniu art. 13 ustawy z 8 lipca 2005 r. nie ma znaczenia data nabycia własności lub prawa użytkowania wieczystego określonej nieruchomości w zamian za mienie [...]. Istotne jest bowiem jedynie to, że nieruchomość została nabyta za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że nieruchomość nabyta na mocy przepisów ustawy z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 lipca 1957 r. podlega uwzględnieniu przy pomniejszeniu wysokości rekompensaty o wartość nabytego prawa własności nieruchomości albo wartość nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i wartość położonych na niej budynków, a także innych urządzeń albo lokali, przez osoby, o których mowa w art. 2 lub art. 3 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyły B. B. i P. K. zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 i art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie do postępowania zakończonego uchwałą nr [...] Urzędu Miejskiego w G. z 27 maja 1959 r. (dotyczącego rekompensaty należnej M. P.), co skutkowało ograniczeniem rekompensaty należnej skarżącej za udział w nieruchomości położonej w W., przy zbiegu ulic [...],[...] i [...] o rekompensatę przyznaną M. P. za nieruchomość położoną w S., podczas gdy wskazany przepis nie powinien być stosowany do postępowania zakończonego przed wejściem w życie ustawy, w związku z czym brak było podstaw do ograniczenia w ten sposób wysokości rekompensaty należnej skarżącej; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 lipca 1957 r. w sprawie sposobu zaliczania na pokrycie ceny nabywanych od Państwa nieruchomości wartości pozostawionego za granicą mienia nieruchomego oraz sposobu ustalania wartości tego mienia poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji ograniczenie wysokości rekompensaty należnej skarżącej za udział w nieruchomości położonej w W., przy zbiegu ulic [...],[...] i [...] o wysokość rekompensaty przyznanej M. P. za nieruchomość położoną w S., podczas gdy na gruncie wskazanych przepisów obowiązywała zasada zaliczenia jednej, ściśle oznaczonej nieruchomości, na poczet nabycia innej, ale również ściśle oznaczonej nieruchomości, co oznacza, że za udział w nieruchomości położonej w W., przy zbiegu ulic [...],[...] i [...] Pani M. P., a następnie jej spadkobiercy, nigdy nie otrzymali żadnej rekompensaty; 3) przepisów prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010 r., podczas gdy z uwagi na naruszenie wskazanych powyżej przepisów istniała podstawa do stwierdzenia w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa. Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlega decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którą organ, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096., ze zm., dalej jako "kpa"), odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem decyzji administracyjnej wydanej w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Poza sporem pozostaje, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa i podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga sprawę merytorycznie, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Powyższe oznacza, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji z [...] marca 2010 r. skarżąca upatruje w wadliwym zastosowaniu przez Wojewodę [...] art. 13 ust. 2 w związku z art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP (Dz. U. Nr 169, poz. 1418, ze zm., dalej "jako "ustawa" lub "ustawa z 8 lipca 2005 r."). Zdaniem skarżącej, Wojewoda nie mógł zastosować art. 13 ust. 2 ustawy do postępowania (dotyczącego potwierdzenia rekompensaty należnej M. P.) zakończonego uchwałą Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z 27 maja 1959 r., a więc zakończonego przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. Wadliwe zastosowanie powołanego przepisu przy wydaniu decyzji z [...] marca 2010 r. doprowadziło, zdaniem skarżącej, do ograniczenia wysokości należnej jej rekompensaty. Przy uwzględnieniu bowiem braku związania organu art. 13 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r., spadkobiercom M. P. nadal przysługuje prawo do rekompensaty za udział w nieruchomości w W., przy zbiegu ulic [...],[...] i [...]. Sąd stanowiska skarżącej nie podziela. Z akt sprawy wynika, że wydanie decyzji z [...] marca 2010 r. nastąpiło po rozpoznaniu wniosku H. M. z [...] marca 2008 r. Wniosek ten został złożony już po dacie wejścia w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, prawidłowo do rozpoznania ww. wniosku Wojewoda [...] zastosował przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r., w tym jej art. 13 zawierający w ust. 2 ograniczenie prawa do rekompensaty w wysokości 20 % pozostawionych nieruchomości. Obowiązkiem organu administracji jest bowiem uwzględnianie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do, sprzecznej z zasadą praworządności, sytuacji orzekania przez organy na podstawie nieobowiązujących przepisów prawa. Jak wskazano powyżej, w dacie złożenia wniosku H. M. i w dacie orzekania przez Wojewodę [...] obowiązywały przepisy ustawy z 8 lipca 2005 r. Z regulacji tych wynika, że znajdują one zastosowanie zarówno do sytuacji, w której wniosek składa osoba, która po raz pierwszy ubiega się o przyznanie jej prawa do rekompensaty, jak również do sytuacji, w której taki wniosek składa osoba, która na podstawie odrębnych przepisów, w ramach realizacji prawa do rekompensaty, nabyła na własność albo w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa lub nieruchomości takie nabyli jej poprzednicy prawni (art. 6 ust. 3 ustawy). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia z 31 lipca 1957 r. w sprawie sposobu zaliczania na pokrycie ceny nabywanych od Państwa nieruchomości wartości pozostawionego za granicą mienia nieruchomego oraz sposobu ustalania wartości tego mienia. W świetle powyższego nie można przyjąć, jak tego oczekuje skarżąca, że przy zaliczeniu wartości określonej nieruchomości na poczet rekompensaty należałoby uwzględnić tylko nieruchomości nabyte po dacie wejścia w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. Zgodzić się trzeba z organem, że przy stosowaniu art. 13 ust. 2 i 3 w związku z art. 6 ust. 3 ustawy nie ma znaczenia data nabycia nieruchomości w zamian za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP. Istotne jest jedynie to, że nieruchomość nabyta została za takie mienie. Ta zaś okoliczność nie jest w sprawie kwestionowana. W tej sytuacji, wobec ustalenia że poprzedniczka prawna skarżącej zrealizowała częściowo rekompensatę, prawidłowo Wojewoda [...] nałożył na skarżącą obowiązek dostarczenia trzech operatów szacunkowych, w tym dwóch operatów określających wartość nieruchomości pozostawionych oraz jednego operatu określającego wartość nieruchomości nabytej w ramach rekompensaty. Następnie, zgodnie z art. 13 ust. 2 i 3 ustawy prawidłowo orzekający ówcześnie organ pomniejszył kwotę odpowiadającą wartości 20 % zwaloryzowanej wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami RP o wartość nieruchomości nabytej w ramach rekompensaty, wycenionej i zwaloryzowanej na dzień wydania decyzji z [...] marca 2010 r. Z uwagi na to, że jak wynika z obliczeń różnicy pomiędzy ww. wartościami wnioskodawcy zrealizowali już rekompensatę z przekroczeniem obecnie obowiązującej wysokości 20 % pozostawionych nieruchomości, prawidłowo Wojewoda [...] wydał decyzję o odmowie potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty. Z podanych wyżej przyczyn, za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 13 ust. 2 i art. 27 ustawy z 8 lipca 2005 r., art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 28 maja 1957 r. w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 lipca 1957 r. i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, zastosowania w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć powołany w skardze wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 2009 r. Wyrok ten dotyczył bowiem wyłącznie rozstrzygnięcia tego czy art. 13 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. znajdzie zastosowanie w okresie pomiędzy dniem utraty mocy obowiązującej (wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2004 r.) art. 3 ust. 2 ustawy z 13 grudnia 2003 r. ograniczającego prawo zaliczenia do kwoty równej 15 % wartości nieruchomości pozostawionych, nie wyższej jednak niż 50.000 złotych, a dniem wejścia w życie ustawy z 8 lipca 2005 r. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, która dotyczy kompetencji organu do zastosowania art. 13 ustawy z 8 lipca 2005 r. w sprawie wszczętej na wniosek złożony po dniu wejściu w życie ww. ustawy. Skoro zatem przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2010 r. o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a z zachowanych akt archiwalnych nie wynika, aby kwestionowana decyzja obarczona była inną kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 kpa, to uznać trzeba, że organ nadzoru prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. To zaś, wobec niestwierdzenia istotnych naruszeń procedury administracyjnej w toku prowadzonego postępowania nadzorczego oznacza, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.