I SA/Wa 1374/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Jolanta Dargas WSA Emilia Lewandowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonych w P., oznaczonych w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej obrębie Z. jako działki: nr [...] ([...]) oraz nr [...] ([...]), opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Powyższa decyzja wydana została przy następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzja z [...] kwietnia 2000 r. działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna") stwierdził nabycie przez Miasto P. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności położonych w P. opisanych na wstępie nieruchomości. Objęte tą decyzja działki stanowiły dawną własność D. sp. z o.o. z siedzibą w P., wchodzącą w skład mienia należącego do tej spółki przedsiębiorstwa pn. "F.", przejętego przez Skarb Państwa, na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r. nr [...] wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego oraz orzeczenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] listopada 1975 r. zatwierdzającego protokół zdawczo – odbiorczy przedsiębiorstwa F. firmy D. Sp. z o.o. w P. Minister Gospodarki decyzją z [...] czerwca 2007 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. orzeczeń nacjonalizacyjnych w zakresie dotyczącym F. Wniesioną na te decyzje skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2307/07, który to wyrok jest prawomocny wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wniesionej od niego skargi kasacyjnej (wyrok z 2 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1139/08). W tym stanie rzeczy D. sp. z o.o. w P., powołując się na ww. decyzje Ministra Gospodarki oraz wyroki sądów administracyjnych, wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem wnioskującej skoro ostateczną decyzją Ministra Gospodarki stwierdzono nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych, to Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nie był właścicielem przedmiotowych działek, a tym samym nie istniała przesłanka do wydania przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2000 r. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. podnosząc, że działki nr [...] ([...]) oraz nr [...] ([...]) nie stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własności Skarbu Państwa, a zatem nie podlegały działaniu ustawy komunalizacyjnej. Organ wskazał przy tym, że kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie miały skutki prawne decyzji Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczeń, na podstawie których Państwo przejęło na własność F. firmy D. Sp. z o.o. w P. Skoro ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie nacjonalizacji tegoż przedsiębiorstwa zostało wyeliminowane w tym trybie, to prawo własności nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki nr [...] ([...]) oraz nr [...] ([...]) nie przeszło na rzecz Skarbu Państwa, ale zachował je pierwotny właściciel. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2011 r. wystąpiło Miasto P. W uzasadnieniu podniesiono, że działka nr [...] ([...]) zabudowana jest torami [...], a na skutek stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2000 r. właścicielem torów [...] staną się osoby fizyczne, co może zakłócić realizację przez Miasto P. celu publicznego – lokalnego transportu zbiorowego. Jednocześnie we wniosku odniesiono się do działki nr [...] ([...]), która zgodnie z informacjami zawartymi w GeoMapie stanowi drogę (fragment ul. [...]), a zdaniem wnioskującego w polskim systemie prawnym osoba fizyczna nie może być właścicielem nieruchomości stanowiącej drogę publiczną. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2011 r., podtrzymując podniesioną w niej argumentację, iż na skutek ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki stwierdzającej nieważność orzeczeń o nacjonalizacji F. firmy D. Sp. z o.o. w P., nastąpiło przywrócenie do stanu poprzedniego obowiązującego przed ich wydaniem. To zaś oznacza, że decyzją Wojewody potwierdzone zostało skomunalizowanie mienie niebędącego mieniem ogólnonarodowym, co stanowił rażące naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r.. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone przez organ wyższego stopnia ma na celu jedynie dokonanie oceny ważności badanej decyzji, na podstawie stanu dowodowego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2011 r. złożyło Miasto P. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Skarżące Miasto podniosło, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona aktualnie w ewidencji gruntów jako, działka nr [...] ([...]) zajęta jest przez tory [...], czyli związana jest z realizacją konkretnych zadań gminy. Powołując się zaś na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziło, że dla rozstrzygnięcia sprawy komunalizacji znaczenie ma stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., a późniejsze zdarzenia prawne dla tego procesu nie mają znaczenia. Strona wskazała także, że w dacie wejścia w życie powołanej ustawy żaden inny podmiot nie legitymował się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Miasto P. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. O oddalenie skargi wniósł również pełnomocnik uczestnika postępowania – D. sp. z o.o. w P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co czyni zarzuty skargi niezasadnymi. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. orzekająca o nabyciu na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z mocy prawa nieodpłatnie przez Miasto P. własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr nr [...] ([...]) i [...] ([...]) z obrębu Z., uregulowanej w księdze wieczystej [...] i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Z żądaniem stwierdzenia nieważności tej decyzji wystąpiła D. Sp. z o.o. w P. Wskazała ona, że w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej Skarb Państwa nie był właścicielem tych nieruchomości, z uwagi na skutek ex tunc decyzji Ministra Gospodarki z [...] czerwca 2007 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] września 2007 r., stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] sierpnia 1949 r. nr [...] wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pn. D. firmy D. Sp. z o.o. w P. – w zakresie F. w skład którego wchodziły m.in. obecne działki nr [...] ([...]) i [...] ([...]). Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w omawianym przepisie Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W oparciu bowiem o ostateczną decyzję Ministra Gospodarki z [...] września 2007 r. wyeliminowane zostały w trybie art. 156 § 1 k.p.a. orzeczenia nacjonalizacyjne, na podstawie których nieruchomość, której część stanowiły m.in. skomunalizowane działki przejęta została przez Skarb Państwa. Stwierdzenie nieważności powyższych orzeczeń zniosło ich skutki prawne od dnia wydania (skutek ex tunc decyzji nieważnościowej). Oznacza to, że ukształtowany nimi stan prawny uznaje się za nieistniejący. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że w stosunku do dawnej nieruchomości wchodzącej w skład mienia przedsiębiorstwa F., należącego do firmy D. sp. z o.o. w P., nastąpiło przywrócenie stanu prawnego istniejącego przed ich wydaniem, tak jakby nacjonalizacja nigdy nie nastąpiła (restitutio in integrum), a więc stanu w którym własność tej nieruchomości nadal przysługuje dawnemu właścicielowi, tj. ww. D. Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, że w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r., skomunalizowana nieruchomość była mieniem prywatnym, a co za tym idzie nie mogła podlegać regulacjom zawartym w tej ustawie. Z tych względów decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2000 r. jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ww. ustawy, co przy braku zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wprawdzie w treści uzasadnienia decyzji Minister nie zawarł stanowiska co do wystąpienia (a raczej braku) nieodwracalnych skutków wywołanych decyzją komunalizacyjną, których zaistnienie stanowiłoby przeszkodę w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, czym niewątpliwie naruszył art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Jednakże uchybienie to nie miało, w ocenie Sądu, wpływu na wynik sprawy. Zarówno bowiem z treści skargi, jak też akt sprawy nie wynika by kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody wywoła skutki o charakterze nieodwracalnym, a więc takie których organ nie mógłby cofnąć w ramach posiadanych kompetencji i dostępnych dla siebie środków. Skomunalizowane działki istnieją, nie stanowiły również przedmiotu jakiegokolwiek obrotu cywilnoprawnego i nadal pozostają we władaniu Miasta. Sam zaś sposób ich zagospodarowania (istniejąca na nich infrastruktura w postaci linii [...] czy urządzonej drogi) nie stanowi przeszkody, o której mowa w art. 156 § 2 in fine k.p.a. uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji. Tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika by ten sposób zagospodarowania nieruchomości nastąpił po jej skomunalizowaniu. W tym stanie rzeczy, sam brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do ww. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, świadczy co prawda o niedopełnieniu standardów właściwego uzasadnienia wydanego orzeczenia z punktu widzenia art. 107 § 3 k.p.a., czy też uregulowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jednak nie może podważyć samej trafności podjętego w niniejszej sprawie ostatecznego rozstrzygnięcia. Podnoszone zaś w skardze argumenty i przywołane na ich poparcie orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, iż zdarzenia zaistniałe na skomunalizowanym mieniu po dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. nie mogą stanowić przeszkody w jego komunalizacji, są w realiach rozpoznawanej sprawy o tyle chybione, że zdarzenia, do których nawiązują przywołane orzeczenia (np. wyrok NSA z 1.10.2010 r. sygn. akt I OSK 1620/09), to takie, które wywołują skutki ex nunc, a więc kształtują określony stan prawny i faktyczny na przyszłość od chwili ich zaistnienia (np. zbycie nieruchomości). Z tego właśnie względu nie mogą one zniweczyć komunalizacji, która z mocy prawa już się dokonała z dniem 27 maja 1990 r., a decyzja Wojewody jedynie to potwierdzała. Tymczasem decyzja stwierdzająca nieważność aktów nacjonalizacyjnych, jak już wyżej wskazano wywołała skutki prawne ex tunc, a więc przywróciła stan prawny istniejący przed ich wydaniem, a więc także przed dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób odpowiadający zasadom prawdy obiektywnej i znajduje oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, a jego ocena dokonana przez Ministra i podjęte w jej konsekwencji rozstrzygnięcie nie budzi zastrzeżeń Sądu. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a., nie może odnieść zamierzonych skutków. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.