I SA/Wa 1376/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie : WSA Gabriela Nowak (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Izabela Kowalczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi B. W., J. W., S. W. i M. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz B. W., J. W., S. W. i M. D. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I S.A./WA 1376/07 UZASADNIENIE Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2007 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] orzekającej zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], o powierzchni [...] m2 - uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: Naczelnika Dzielnicy W. [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w W. przy ulicy [....] z przeznaczeniem pod budowę Trasy [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r. Prawo własności do przedmiotowej nieruchomości ustalone zostało na podstawie aktu własności ziemi Nr [...] z dnia [...] lutego 1973 r., w którym jako właściciel figuruje J. W. Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział III Cywilny Sygn. akt [...] z dnia [...] sierpnia 1977 r. prawa do spadku po J. W. nabyli A. W., S. W., M. D. , J. W. i B. W. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział I Cywilny sygn. akt. [...] z dnia [...] lipca 1985 r. spadek po A. W. nabyli S. W., M. D., J. W. i B. W. W dniu 5 sierpnia 1998 r. B. W., S. W., M. D. i J. W. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] (dawniej ul. [...]). W dniu 21 czerwca 2006 r. strony wniosły o rozpatrzenie w pierwszej kolejności zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie [...] o łącznej powierzchni [...] m2. Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. wyznaczył do załatwienia przedmiotowej sprawy Starostę Powiatu [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Starosta [...] orzekł o zwrocie na rzecz B. W., S. W., M. D. i J. W., części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], o powierzchni [...] m2. Równocześnie zobowiązał B. W., S. W., M. D. i J. W. do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczanej nieruchomości w kwocie [...] zł. Organ powołał art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedno Dz. U. z 2004r. Nr 261 poz. 2603), stosownie do którego poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo, pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Organ I instancji wskazał, iż zgodnie z decyzją Urzędu W. o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r., wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została pod budowę Trasy [...] i obiektów towarzyszących. Plan realizacyjny budowy Trasy [...] został zatwierdzony decyzją Urzędu W. nr [...] z dnia [...] października 1979 r. Organ I instancji ustalił na podstawie zgromadzonych akt sprawy, że w 1983 r. opracowano nowe uzgodnienia budowy drogi, które zawężały pierwotne linie rozgraniczające Trasy [...]. Starosta Powiatu [...] ustalił, iż fragment mapy sytuacyjnej [...] wskazuje, że teren będący przedmiotem niniejszego postępowania nie był położony w liniach rozgraniczających drogi i cały został przeznaczony pod obiekty towarzyszące. Organ I instancji wskazał, że fakty te potwierdza opinia Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] grudnia 2005 r., z której wynika, że przedmiotowe nieruchomości nie zostały zajęte pod budowę Trasy [...]. Następnie opinia Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. potwierdza dane Zarządu Dróg Miejskich, a ponadto wskazuje, że teren działki ewidencyjnej nr [...] jest nie zainwestowany, natomiast działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] zajęta jest w części pod parking samochodowy. Z informacji uzyskanych przez Organ I instancji w Biurze Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy [...] ( pismo z dnia 2 lutego 2006 r. ) wynika, że obecnie teren działki ewidencyjnej nr [...] jest nie zagospodarowany. W latach wcześniejszych wydzierżawiany był pod czasowy parking samochodowy , ale obecnie umowa dzierżawy nie obowiązuje. Parking zrealizowany był w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] września 1995 r. , a inwestorem był dzierżawca tego terenu. Natomiast działka ewidencyjna nr [...] jest częściowo wydzierżawiana pod lokalizację nośnika reklamowego. Starosta Powiatu [...] podniósł, że stan faktyczny nieruchomości objętych postępowaniem ustalono podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 21 czerwca 2006 r. przy udziale stron. Oględziny wykazały , że na działce ewidencyjnej nr [...] znajduje się nośnik reklamowy , a na części działki ewidencyjnej nr [...] znajduje się fragment ogrodzenia metalowego - pozostałość po nie istniejącym parkingu samochodowym. Stwierdzono, że tereny te zarówno obecnie jak i w latach wcześniejszych nie były zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ nie stwierdził, aby na terenie obejmującym działek nr [...] i [...] będących przedmiotem postępowania o zwrot, zostały zlokalizowane obiekty towarzyszące. W związku z tym , że przedmiotem zwrotu objęta jest część wywłaszczonej nieruchomości Starosta Powiatu [...] dokonał ustaleń zgodnie z art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego jaki obowiązywał w dniu złożenia wniosku o zwrot czyli w dniu 05 sierpnia 1998 r., zatwierdzonego Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] usytuowane były w strefie mieszkaniowo-usługowej [...]. W obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój: - funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia obsługi - funkcji usługowych II i III stopnia obsługi Organ podniósł, że w obszarze dopuszcza się utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi oraz wyklucza się lokalizowanie obiektów , których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałyby poza granice terenu inwestycji. Wskazał, że z przedstawionego opisu wynika, iż plan miejscowy przewidywał szeroki zakres możliwości zagospodarowania terenu, a zważywszy na powierzchnie działek przewidzianych do zwrotu - działka ew. [...] o pow. [...] m2 i działka ew. nr [...] o pow. [...] m2 uznał, że na przedmiotowych nieruchomościach była możliwa realizacja zamierzeń zgodnych z planem miejscowym. Starosta Powiatu [...] zważywszy, że zarówno brak realizacji celu wywłaszczenia jak i zapis planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie wskazuje , że działki ewidencyjne nr [...] i [...] w obrębie [...] , stanowiące część wywłaszczonej nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia i w dniu złożenia wniosku o zwrot mogły być zagospodarowane zgodnie z planem miejscowym, decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. orzekł o zwrocie przedmiotowych działek gruntu na rzecz spadkobierców byłej właścicielki. Od przedmiotowej decyzji odwołał się Prezydent W., wnosząc o jej uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu wskazał, że cel, na który wywłaszczono przedmiotową nieruchomość, został określony jako budowa Trasy [...] i obiektów towarzyszących, który w 1983 r. w wyniku opracowania nowych uzgodnień, w całości został określony jako obiekty towarzyszące. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że ze zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego oraz załączników do odwołania (w szczególności decyzji z dnia [...] października 1984 r. zezwalającej na wykonanie tymczasowego zaplecza produkcyjnego i socjalnego dla potrzeb budowy Trasy [...]) wynika, że organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy na zwracanych działkach nie zostały wybudowane obiekty towarzyszące dla Trasy [...], w szczególności czy w archiwum Naczelnika Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] znajdują się dokumenty potwierdzające wybudowanie tymczasowego zaplecza produkcyjnego i socjalnego dla potrzeb budowy Trasy [...]. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli B. W., S. W., J. W. i M. D. Wnosili o jej uchylenie. Przedmiotowej decyzji zarzucali naruszenie : - art. 136 ust. 3 , art. 137 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazali, że decyzja o wywłaszczeniu z dnia [...] sierpnia 1977 r. stała się ostateczna w dniu 5 października 1977 r. Natomiast decyzja, na którą powołuje się Wojewoda Mazowiecki, zezwalająca na wykonanie tymczasowego zaplecza produkcyjnego i socjalnego dla potrzeb budowy Trasy [...] została wydana w dniu [...] października 1984 r. Skarżący w związku z tym podnieśli, że od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, w ciągu 7 lat nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu decyzji o wywłaszczeniu na przedmiotowych nieruchomościach. Wskazywali, że podstawą na wykonanie tymczasowego zaplecza produkcyjnego i socjalnego była decyzja Urzędu Dzielnicowego W. [...] nr [...] z dnia [...] października 1984 r. zezwalająca na wykonanie tymczasowego zaplecza dla potrzeb budowy Trasy [...], a nie decyzja Urzędu W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1974 lokalizacji inwestycji. Skarżący podnieśli, że na części przedmiotowej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o zwrot, nie znajdują się żadne obiekty towarzyszące (tymczasowe zaplecza produkcyjne i socjalne). W celu potwierdzenia tej tezy zostały przeprowadzone liczne i wyczerpujące dowody, których wynik był jednoznaczny. Zwrócili uwagę na fakt, że organ I instancji zwrócił się pismem z dnia 3 stycznia 2006 r. do Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z prośbą o udzielenie informacji na temat ewentualnych obiektów towarzyszących, jakie powstały na działkach będącym przedmiotem postępowania. Odpowiedź udzielona na powyższe pismo (z dnia 31 stycznia 2006 r. znak [...]) nie wskazała, że działki te zagospodarowane były pod obiekty towarzyszące budowie Trasy [...]. Treść tego pisma wskazała na brak realizacji obiektów towarzyszących. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co nastepuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Odnosząc się do przyczyny uchylenia decyzji Starosty Powiatu [...], którą było zdaniem Wojewody Mazowieckiego to, że organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości czy na zwracanych działkach nie zostały wybudowane obiekty towarzyszące dla Trasy [...] należy mieć na względzie, że organ odwoławczy zgodnie z art. 138 § 2 kpa może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w części. Wojewoda Mazowiecki nie wyjaśnił, na czym konkretnie polegają jego wątpliwości. Stwierdzenie, iż w sprawie zachodzą wątpliwości, bez wskazania ich przyczyny, jest ogólnikowe i nieprecyzyjne. Przekazując sprawę Wojewoda Mazowiecki zalecił, aby organ I instancji zbadał czy w archiwum Naczelnika Delegatury Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] znajdują się dokumenty potwierdzające wybudowanie tymczasowego zaplecza produkcyjnego i socjalnego dla potrzeb budowy Trasy [...]. Przy czym z akt administracyjnych sprawy wynika, że kwestia ta była już przedmiotem badania przez Starostę Powiatu [...], który pismem z dnia 7 grudnia 2004 r. zwracał się do Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] z prośbą o udzielenie informacji i przesłanie dokumentów wskazujących czy i kiedy rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia na działkach będących przedmiotem postępowania o zwrot. W odpowiedzi Biuro Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy [...] pismem z dnia 29 grudnia 20004 r. wskazało, że nie posiada dokumentów w sprawie budowy Trasy [...]. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Wojewoda Mazowiecki nie wykazał, aby sytuacja taka zachodziła w sprawie niniejszej. Podstawę prawną do uchylenia decyzji było naruszenie art. 107 § 3 Kpa , który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tak jak wskazano wyżej organ w pełni nie uzasadnił przyczyn wydania decyzji kasacyjnej. Zaskarżona decyzja administracyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał, że w sprawie niniejszej zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią powołanego przepisu art. 138 § 2 kpa.. Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dlatego decyzja kasacyjna musi być wnikliwie i szczegółowo uzasadniona. Organ w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 i także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a. Przyjąć należy, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 tylko wówczas gdy wykaże że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, bowiem gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 kpa umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Organ odwoławczy nie odniósł się w sposób szczegółowy do przyczyn, dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej art. 138 § 2 kpa, ani też nie wskazał przyczyn niezastosowania art. 136 kpa., co winno znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Jeżeli w ocenie organu II instancji postępowanie dowodowe jest niewystarczające, czy też przeprowadzone dowody podlegają ocenie odmiennej od już dokonanej, to rzeczą organu odwoławczego jest danie temu wyrazu poprzez szczegółowe odniesienie się do wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Objęta skargą decyzja wydana przez organ odwoławczy elementów uzasadnienia, o jakich mówi przepis art. 107 § 3 k.p.a. nie zawiera. Ujawnione wady, tj. naruszenie przepisów prawa mających istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c, 152 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).