I SA/Wa 1378/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również: organ odwoławczy) decyzją z [...] maja 2021 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., dalej: p.g.i.k.), po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Prezydenta [...] z [...] marca 2021 r. odmawiającej aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie podmiotowym dla działki nr [...] z obrębu [...] dzielnicy [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy uwzględnił, że w dniu 6 lutego 2020 r. T. D., reprezentujący K. K. wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem dokonanie zmian podmiotowych w zakresie działki nr [...] z obrębu [...]. Do wniosku załączone zostały: - reprodukcja aktu notarialnego sporządzonego w 1938 r. przed notariuszem K. M. nr rep. [...] - potwierdzającym nabycie przez W. G. nieruchomości pod nazwą "[...] hipoteczny N [...] dawniej N [...]", uzyskana z Archiwum Państwowego w [...] Oddział w [...]; - kopie fragmentów mapy: Granice dawnej nieruchomości "[...] hip. Nr [...]" cz. (obejmujące obecną nieruchomość [...] dz. [...] oraz szereg innych działek - bez działki nr [...]). Mapę wykonała geodeta uprawniony I. L.; - odpisy 4 postanowień spadkowych; - kopia pełnomocnictwa udzielonego T. D. przez K. T. K., jedną ze spadkobierców W. G. Pismem z [...] grudnia 2020 r. wnioskodawcę poinformowano o wszczęciu postępowania w ww. sprawie oraz o możliwości zapoznania się z jej aktami. Organ wskazał także, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na wydanie decyzji zgodnej z żądaniem wnioskodawcy, gdyż nie został spełniony obowiązek dostarczenia odpisu orzeczenia sądu stwierdzającego nabycie prawa do nieruchomości oznaczonej aktualnym numerem działki ewidencyjnej lub dostarczenia odpisu z księgi wieczystej zawierających ustalenie aktualnego prawa własności dla nieruchomości. Decyzją z [...] marca 2021 r. Prezydent [...] orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków polegającej na wpisaniu spadkobierców W. G., tj.: K. K., G. B., A. B., M. B. i R. B. jako właścicieli działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], stanowiącej część gruntów oznaczonych jako "Grunty [...] wsi [...]" położonej u zbiegu ulic: [...] i [...] w Dzielnicy [...]. Organ wskazał, że "Grunty [...] Wsi [...]" są wykazane jako grunty niehipotekowane o nieustalonym właścicielu, co potwierdzają badania hipoteczne stanowiące integralną część operatu ewidencji gruntów i budynków [...]. Natomiast sporządzony w 1938 r. akt notarialny potwierdza nabycie przez W. G. nieruchomości pod nazwą "[...] hipoteczny N [...] dawniej N [...]". Nieruchomość ta ma urządzoną księgę wieczystą, w której jako właścicieli wpisano spadkobierców W.G. Wymieniona zaś mapa: Granice dawnej nieruchomości "[...] hip. Nr [...]" cz. (obejmująca obecną nieruchomość [...] dz. [...] oraz szereg innych działek bez działki nr [...]), kopie fragmentów której dołączono do wniosku, nie figuruje w ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Konkludując organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, aby po dacie zdarzeń prawnych, w oparciu o które zostały w operacie ewidencyjnym ujawnione aktualne wpisy dotyczące przedmiotowej działki, nastąpiły jakiekolwiek zdarzenia świadczące o zmianach danych dotyczących tej działki, które podlegają ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Odwołanie od decyzji Prezydenta [...] złożyła K. K., reprezentowana przez T. D. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, określił ramy prawne prowadzonego postępowania wskazując w szczególności na przepisy art. 7d pkt 1, art. 24 ust. 2a p.g.i.k. oraz § 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Wskazał dalej, że organy ewidencyjne rejestrują stany prawne jednoznaczne i bezsporne, ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu lub budynku. Z akt sprawy wynika, że w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za nr [...], opracowanym w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r. Nr 6, poz. 32) oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r, w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1969 r. Nr 11, poz. 98 ze zm.), nieruchomość "Grunty [...] wsi [...] cz. (właściciel NN) wraz z nieruchomością pod nazwą "[...] hipoteczny N [...] dawniej N [...]" cz. (właściciel G. W.), zostały wykazane jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiąca w przeważającej części grunty leśne. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym § 7 ust. 3 pkt 1 zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów, jako działki ewidencyjne wykazywano obszar gruntu obejmujący kilka nierozgraniczonych nieruchomości bez uwidaczniania ich granic i powierzchni, jedynie z wpisaniem ich nomenklatur prawnych. Jako władającego działką nr [...] wykazano pierwotnie: władający nieustalony (NN), co później zamieniono na M. G. Wpis dotyczący stanu prawnego został dokonany na podstawie badań hipotecznych z 1975 r. stanowiących załącznik do ww. operatu ewidencyjnego [...]. W połowie lat 90-tych zostało przeprowadzone odnowienie ewidencji gruntów dla obszaru obejmującego m.in. obręb [...] - operat Nr [...]. W trakcie tego odnowienia "Grunty [...] Wsi [...]" cz. zostały wykazane jako odrębna działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha, a dla nieruchomości pod nazwą "[...] hipoteczny Nr [...]" cz. pozostało oznaczenie - działka ewidencyjna nr [...]. Dla działki ewidencyjnej nr [...] oraz innych działek, co do których ustalone było prawo własności P. G., w 2004 r. została urządzona księga wieczysta, w której wpisani zostali spadkobiercy w/w tj. K. K., G. B., A. B., M. B. i R. B. Działka nr [...] została sprzedana i urządzono dla niej odrębną księgę wieczystą. Status prawny działki nr [...] pozostał bez zmian, tj. jako nomenklatura prawna "Grunty [...] wsi [...] " i właściciel nieustalony. W latach 2008-2009 przeprowadzona została kompleksowa modernizacja ewidencji gruntów i budynków - operat nr [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2009 r. W trakcie modernizacji dane ewidencyjne działki nr [...] zostały wykazane zgodnie z dotychczasowymi wpisami i do dnia dzisiejszego nie uległy zmianie. Organ odwoławczy zaznaczył, że sporządzony w 1938 r. przed notariuszem K. M. akt notarialny nr rep. [...], którego reprodukcja została dołączona do wniosku, potwierdza nabycie przez W.G. konkretnej nieruchomości pod nazwą "[...] hipoteczny N [...] dawniej N [...]". Nazwa ta figuruje również w kopii zaświadczenia z sądu wieczysto-księgowego z 11 marca 1999 r. Dla nieruchomości tej urządzono księgę wieczystą, do której jako właścicieli wpisano spadkobierców W.G. Natomiast nieruchomość opisana jako "Grunty [...] Wsi [...]" (obecnie działka nr [...]) została wykazana jako grunty niehipotekowane, nieustalonego właściciela, co wynika z badań hipotecznych stanowiących integralną część pierwotnego operatu ewidencji gruntów i budynków [...], a wnioskodawca nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających, aby po dacie zdarzeń prawnych, w oparciu o które zostały w operacie ewidencyjnym ujawnione aktualne wpisy dotyczące przedmiotowej działki, nastąpiły jakiekolwiek zdarzenia świadczące o zmianach danych dotyczących tej działki, które podlegają ujawnieniu w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 24 ust. 2b p.g.i.k. jako podstawa aktualizacji ewidencji gruntów i budynków może służyć jedynie taka dokumentacja geodezyjno-kartograficzna (mapa), która jest przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedłożona przez wnioskodawcę mapa - Granice dawnej nieruchomości "[...] hip. Nr [...]"cz. (obejmująca obecną nieruchomość [...] dz. [...] oraz szereg innych działek bez działki nr [...]) - kopie fragmentów której dołączono do wniosku, nie figuruje w ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i jako taka nie może być podstawą aktualizacji. Organ zaznaczył, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony, o którym mowa w art. 24 ust. 2a pkt 2 p.g.i.k., w związku z tym, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia słuszności jego żądania. Takim potwierdzeniem będzie przedłożenie dokumentu, który w jednoznaczny sposób wykaże, iż akt notarialny nr repertorium [...] z 1938 r., którego reprodukcja została dołączona do wniosku, potwierdza nabycie przez W.G., poza konkretną nieruchomością pod nazwą "[...] hipoteczny N [...] dawniej N [...]", również obszaru obejmującego obecną działkę nr [...] ("Grunty [...] Wsi [...]"), a skoro taka dokumentacja nie została przedłożona w toku postępowania to Prezydent [...] był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego dokonania żądanych zmian. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego została zaskarżona przez K. K. Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zobowiązanie Prezydenta [...] do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem w części dotyczącej ujawnienia w ewidencji gruntów spadkobierców M. G. z d. [...]. W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 2b, art. 24 ust. 2a pkt 1 i pkt 2, ust. 2b pkt 1 p.g.i.k., a także z § 10 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 2, § 35 pkt 4 i pkt 5, § 45 ust. 2 oraz § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzji pominął przepisy kluczowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b i ust. 2b oraz art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.i.k. Zdaniem skarżącej, tylko w jednej kwestii należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, tj. w części dotyczącej aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...].04.1938 r., który istotnie nie dotyczy przedmiotowej działki. Nie można jednak zgodzić się z zarzutem, że pozostałe dokumenty złożone z wnioskiem nie zobowiązują organu I instancji do zmian w ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wyprowadzane. W myśl art. 20 ust. 1 p.g.i.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.i.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. W § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393) przyjęto, że w obrębie danych podmiotowych ewidencja obejmuje dane dotyczące: właścicieli nieruchomości oraz przysługujących im wielkości udziałów w prawie własności, a także daty określające nabycie oraz utratę tego prawa. Według ust. 2, w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadania. W § 45 ust. 1 tego rozporządzenia przyjęto, że aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu: 1) zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym, stanem prawnym lub obowiązującymi standardami technicznymi odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym lub prawnym oraz obowiązującymi standardami technicznymi; 2) ujawnienia nowych danych ewidencyjnych; 3) wyeliminowania danych błędnych. Przy aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 i § 36 stosuje się odpowiednio (ust. 2). Jak stanowi art. 22 ust. 2 p.g.i.k. podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wynika z powyższego, podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w sprawie wywołanej wnioskiem złożonym w tym trybie jest ustalenie, czy żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji pochodzi od podmiotu legitymowanego. Wynika to wprost z przytoczonego wyżej przepisu, będącego konsekwencją ogólnej zasady, że poprzez wniosek o wprowadzenie zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisów oznacza bowiem, że ewidencja nie kształtuje nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów. Przepisy p.g.i.k. nie dają zatem podstaw do kształtowania stosunków własnościowych. W rozpoznawanej sprawie orzekające organy pominęły istotny element wstępnego badania wniosku o dokonanie aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków, jakim jest ustalenie, czy wniosek ten złożył podmiot uprawniony do domagania się wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych, posiadający legitymację o charakterze materialnoprawnym, a więc mający przymiot strony w tej sprawie. Skoro bowiem art. 22 ust. 2 p.g.i.k. określa samodzielnie podstawę uprawnienia do domagania się zmiany w danych objętych ewidencją gruntów i budynków, to nie sposób przyjąć, by można było uprawnienie do zainicjowania tego postępowania rozważać w kontekście interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej w zgłoszeniu zmian danych ewidencji gruntów i budynków podał, że żąda wykazania prawa własności do nieruchomości ozn. nr działki [...], w obrębie [...], pochodzącej z nieruchomości "Grunty [...] wsi [...]" (k.18). Konsekwentnie wywodził uprawnienia strony z faktu dziedziczenia po M. G., zmarłej [...] stycznia 1995 r., która w rejestrze gruntów na dzień 8 września 2020 r. figurowała jako osoba władająca działką nr [...], której właściciel pozostawał nieustalony (k. 24). Jak wynika z akt sprawy, księga wieczysta dla tej nieruchomości nie została urządzona. W piśmie z 12 marca 2020 r. organ I instancji informował pełnomocnika skarżącej, że nieruchomość pn. "Grunty [...] wsi [...]", z której pochodzi działka nr [...], stanowi grunty o nieustalonym stanie prawnym. W tym celu – jak zauważył - prowadzi się księgi wieczyste. Dopiero więc odpis z nowej księgi wieczystej będzie potwierdzał istnienie tytułu prawnego dla przedmiotowej nieruchomości w takim zakresie, w jakim zostanie dokonany wpis. Choć powyższe zauważał już organ I instancji, to przywołana okoliczność nie została poddana odpowiedniej ocenie. Uszło uwadze organów, że pełnomocnik skarżącej na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wskazywał, by skarżąca przed sądem powszechnym zainicjowała postępowanie, którego celem jest założenie księgi wieczystej, a zatem doprowadzenie do uregulowania prawa własności przedmiotowej nieruchomości, które potwierdzi jej tytuł prawny do gruntu. Zagadnienie to zaś pozostaje kluczowym dla uznania uprawnienia skarżącej do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tych okolicznościach, z uwagi na brak ustalenia czy w sprawie mamy do czynienia z osobą legitymowaną do zgłoszenia zmiany danych ewidencji gruntów i budynków, które to ustalenie warunkuje samą możliwość merytorycznej oceny sprawy (złożonego wniosku), tj. kwestii istnienia lub braku podstaw do dokonania zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków, Sąd orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, z uwagi na istotne naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 22 ust. 2 p.g.i.k. oraz § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku Sądu. Orzekające organy dokonają oceny statusu skarżącej jako strony postępowania w kontekście wszystkich wymienionych przez Sąd okoliczności i zobowiązane będą do jednoznacznej wypowiedzi co do statusu w sprawie K. K., uwzględniając, że zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest w sposób autonomiczny przepisami prawa materialnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 pow. ustawy zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonej opłaty sądowej.