I SA/Wa 138/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie WSA Gabriela Nowak (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2008 r. sprawy ze skargi R. Spółki z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Minister Transportu decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia 22 października 2007 r. spółki z o. o. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu z dnia [...] października 2007 r. nr [...], odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Transportu z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], o nie wyrażeniu zgody na dokonanie przez P. S.A. czynności prawnej polegającej na sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], wraz z prawem własności zabudowy, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] przez Sąd Rejonowy dla W. IX Wydział Ksiąg Wieczystych. W toku postępowania administracyjnego ustalono następujący stan faktyczny: W dniu 5 kwietnia 2007 r. do Ministra Transportu wpłynął wniosek P. S.A. w sprawie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], wraz z prawem własności zabudowy, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] przez Sąd Rejonowy dla W. IX Wydział Ksiąg Wieczystych. Minister Transportu podniósł, iż pismem z dnia 23 kwietnia 2007 r. wezwał P S.A. do uzupełnienia wniosku m.in. w zakresie wyjaśnień do załączonego operatu szacunkowego z dnia 24 kwietnia 2006 r. oraz przedłożenia nowego operatu szacunkowego określającego wartość rynkową nieruchomości będącej przedmiotem wniosku. W dniu 5 lipca 2007 r. P. S.A. przedłożył nowy operat szacunkowy określający wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości na dzień 11 czerwca 2007r. W dniu [...] lipca 2007 r. Minister Transportu decyzją nr [...], nie wyraził zgody na dokonanie przez P. S.A. czynności prawnej polegającej na sprzedaży prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ew. nr [...]. W podaniu z dnia 8 sierpnia 2007 r. skierowanym do Ministra Transportu spółka z o.o. R. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Transportu z dnia 17 lipca 2007 r. o nie wyrażeniu zgody na sprzedaż użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Minister Transportu udzielił odpowiedzi na podanie w dniu 29 sierpnia 2007 r. wyjaśniając przedmiotową sprawę. Następnie pismem z dnia 18 września 2007 r. spółka z o.o. R. wezwała Ministra Transportu do ostatecznego załatwienia sprawy dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Transportu z dnia [...] lipca 2007 r., o co występowała podaniem z dnia 8 sierpnia 2007 r. Według spółki z o.o. R. przedmiotowe postępowanie wynikające z art. 18 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"( Dz.U. Nr 84, poz. 948 ) nie ma charakteru nadzoru administracyjnego, który jest formą relacji jedynie w stosunkach wewnątrzadministracyjnych. Spółka z o.o. R. podniosła, że P. S.A. jest osobą prawną działającą na gruncie prawa cywilnego, więc nadzór administracyjny nad nią nie dałby się pogodzić z cywilnoprawną naturą spółki cywilnej. Ponadto nieuzasadnione jest zaprzeczenie istnienia interesu prawnego spółki z o.o. R. w przedmiotowej sprawie. W dniu [...] października 2007 r. Minister Transportu wydał decyzję, w której odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Transportu z dnia [...] lipca 2007 r. Podstawą odmowy było stwierdzenie braku posiadania legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a. Minister Transportu wyjaśnił, że postępowanie to ma charakter nadzoru administracyjnego. Nadzór administracyjny nad działalnością gospodarczą P S.A. w kwocie przewyższającą 50.000 euro, sprawowany jest przez kompetentne do tego organy administracji publicznej - w wymienionym przypadku Ministra Transportu. Stosunek nadzoru nawiązany jest w celu zapobiegania zagrożeniom mogącym powstać w wyniku prowadzenia przez przedsiębiorcę (P. S.A.) działalności gospodarczej. Uprawnienia nadzorcze w przedmiotowej sprawie powiązane są z uprawnieniami kontrolnymi organu nadzoru. W dniu 22 października 2007 r. R. spółka z o.o. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Transportu decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 145 § 1pkt 4 k.p.a. przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania wymaga wydania przez właściwy organ postanowienia, zaś odmowa wznowienia - wydania decyzji (art. 149 § 2 i § 3 k.p.a.). Oznacza to, że organ administracji rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania musi ustalić, czy pochodzi on od osoby uprawnionej, tzn. będącej stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Zdaniem Ministra Transportu spółka R. Sp. z o.o. nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed ministrem właściwym do spraw transportu, a dotyczącym zgody na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzania składnikami aktywów trwałych w rozumieniu przepisów o rachunkowości, a zaliczanymi do wartości niematerialnych i prawnych, rzeczowych aktywów trwałych lub inwestycji długoterminowych, w tym oddania tych składników do korzystania innym podmiotom na podstawie umów prawa cywilnego lub ich wniesienia jako wkładu do spółki, jeżeli wartość rynkowa przedmiotu rozporządzenia przekracza równowartość w złotych 50.000 euro, obliczoną na podstawie średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski, według stanu z dnia wystąpienia o zgodę (art. 18 ust 2 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"). Postępowanie to ma charakter nadzoru administracyjnego. Organ administracji publicznej wskazał, że uprawnienia nadzorcze w przedmiotowej sprawie powiązane są z uprawnieniami kontrolnymi organu nadzoru, który może po przeprowadzeniu weryfikacji przedłożonego przez P. S.A. wniosku władczo ingerować w prowadzoną działalność gospodarczą, w celu zapobieżenia wystąpieniu zagrożenia, przeciwdziałania zagrożeniom. Minister Transportu podniósł, że R. spółka z o.o. ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu tej sprawy, gdyż jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, ale nie ma przepisu prawa mogącego stanowić podstawę żądania skarżącego. Organ wskazał, że w sprawach dotyczących zgody wynikającej z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", stosunek administracyjno-prawny powstaje wyłącznie między P. S.A. a organem nadzoru - ministrem właściwym do spraw transportu. Nie powstaje natomiast taki stosunek z firmą R. spółka z o.o. Minister Transportu wskazał, że oznacza to, iż wskazana spółka nie może być stroną w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym ani sądowo-administracyjnym. Podkreślił, że stroną w rozumieniu art. 18 ust 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jest tylko adresat decyzji, zaś owym adresatem jest ten, kto wniosek określony w art. 18 ust 2c ustawy przedstawia do rozpatrzenia właściwemu organowi. Skargę na decyzją Ministra Transportu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka z o.o. R. Zarzucała zaskarżonej decyzji naruszenie - art. 28 kpa poprzez całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż w sprawie o wydanie zgody na dokonanie przez P. SA stronie skarżącej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, strona skarżąca nie jest stroną postępowania w tej sprawie, - art. 7 kpa w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ogólnikowe uzasadnienie odnoszące się do odróżnienia interesu prawnego i interesu faktycznego, jaki w ocenie organu administracji ma reprezentować skarżąca strona, - przepisu prawa materialnego tj. art. 18 ust.7, ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948, z późno zm.), przez pominięcie, iż brak zgody Ministra Transportu na zbycie środków trwałych w warunkach określonych przez art. 18 ust. 2 tej ustawy odnosi skutek w stosunku do obu stron transakcji zbycia. Wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie o zgodzie na czynność prawną ma bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącej. Wskazała, że w normalnym toku rzeczy, gdyby nie konieczność wydania - w oparciu o art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" - decyzji o zgodzie na taką transakcję, zawarcie jej byłoby możliwe z uwagi na spełnienie ustawowych wymogów. Skarżąca podniosła, że decyzja w przedmiocie zgody na zbycie przez P. SA składników mienia rozpoznawana jest w odniesieniu do konkretnej transakcji, w której wskazany jest nabywca. Z przepisów tych wyraźnie wynika, że organ rozstrzyga o dopuszczalności czynności prawnej z udziałem danego, oznaczonego nabywcy, którym w przypadku sprawy zakończonej decyzją Ministra Transportu z dnia [...] lipca 2007 r. jest spółka z o.o. R. Minister Transportu w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Spółka z o.o. R. powołując art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. złożyła wniosek do Ministra Transportu o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Transportu z dnia [...] lipca 2007 r., o nie wyrażeniu zgody na dokonanie przez P. S.A. czynności prawnej polegającej na sprzedaży prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], wskazanej spółce. Wznowienie postępowania jest instytucją przewidzianą dla weryfikacji wadliwej decyzji ostatecznej wyłącznie z przyczyn przewidzianych w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Przepis art. 145 § l pkt 4 k.p.a. przewiduje, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania wymaga wydania przez właściwy organ postanowienia, zaś odmowa wznowienia - wydania decyzji (art. 149 § 2 i § k.p.a.). Oznacza to, że organ administracji rozpatrując wniosek o wznowienie postępowania przede wszystkim powinien ustalić, czy pochodzi on od osoby uprawnionej, czyli będącej stroną w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Minister Transportu poczynił wskazane ustalenia. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Oznacza to, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Stosownie do art. 18 powołanej ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe, PKP SA jest obowiązana uzyskać zgodę ministra właściwego do spraw transportu na dokonanie czynności prawnej w zakresie rozporządzenia składnikami aktywów trwałych w rozumieniu przepisów o rachunkowości, zaliczonymi do wartości niematerialnych i prawnych, rzeczowych aktywów trwałych lub inwestycji długoterminowych, w tym oddania tych składników do korzystania innym podmiotom na podstawie umów prawa cywilnego lub ich wniesienia jako wkładu do spółki, jeżeli wartość rynkowa przedmiotu rozporządzenia przekracza równowartość w złotych 50.000 euro, obliczoną na podstawie średniego kursu ogłoszonego przez Narodowy Bank Polski, według stanu z dnia wystąpienia o zgodę. Przy czym czynność prawna dokonana z naruszeniem tego artykułu jest nieważna. Stronami postępowania w sprawie uzyskania zgody ministra właściwego do spraw transportu na dokonanie przez P. SA czynności prawnej przekraczającej równowartość 50.000 euro są Minister Transportu oraz P. S.A. Stroną tego postępowania nie jest podmiot na rzecz, którego ma nastąpić rozporządzenie, a w przedmiotowej sprawie podmiotem tym jest spółka z o.o. R. Postępowanie to ma charakter nadzoru administracyjnego. Nadzór administracyjny nad działalnością gospodarczą P. S.A. w kwocie przewyższającą 50.000 euro sprawuje minister właściwy do spraw transportu na podstawie art. 18 ust 2 wyżej powołanej ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego P. Zgodzić należy się z Ministrem Transportu, który wskazuje że stosunek nadzoru służy zapobieganiu zagrożeniom mogącym powstać w wyniku prowadzenia przez P. S.A. działalności gospodarczej, a uprawnienia nadzorcze organu powiązane są z jego uprawnieniami kontrolnymi. Oznacza to, że organ nadzoru może po przeprowadzeniu weryfikacji złożonego przez P S.A. wniosku ingerować władczo w prowadzoną przez P. S.A. działalność gospodarczą. Spółka z o.o. R., będąca podmiotem na rzecz którego ma nastąpić rozporządzenie - ma jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu tej sprawy. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, natomiast interes faktyczny ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot w tym wypadku spółka z o.o. R., jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy, ale brak jest przepisu prawa materialnego mogącego stanowić podstawę jej żądania. Stwierdzić należy, że nie ma przepisu prawnego, który by chronił interes podmiotu na rzecz którego ma nastąpić rozporządzenie składnikami P. S.A. w sprawie dotyczącej zgody Ministra Transportu na dokonanie przez P. S.A. czynności prawnej przewyższającej 50.000 euro. Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe z wnioskiem o wyrażenie zgody występuje PKP SA określając przedmiot rozporządzenia z wyszczególnieniem danych ewidencyjnych identyfikujących składniki aktywów trwałych, wartość rynkową przedmiotu rozporządzenia, sposób rozporządzenia, podmiot na rzecz którego nastąpi rozporządzenie i uzasadnienie gospodarcze czynności prawnej. Do wniosku dołącza dokumenty potwierdzające: prawo do przedmiotu rozporządzenia, wartość rynkową przedmiotu rozporządzenia, projekt umowy, na podstawie której ma być dokonane rozporządzenie i inne dokumenty potwierdzające dane i informacje zawarte we wniosku. Podmiot, który zamierza dokonać z P. S.A. czynność prawną przewyższającą 50.000 euro musi mieć świadomość, że dokonanie tej czynności będzie poprzedzone decyzją organu nadzoru, w sprawie zgody na jej dokonanie. W postępowaniu dotyczącym zgody na dokonanie czynności, podmiot na rzecz którego ma nastąpić rozporządzenie nie jest uprawniony do uczestniczenia, gdyż nie ma żadnych uprawnień w tym postępowaniu, bowiem nie dotyczy ono jego własnego interesu prawnego, tj. nie dotyczy bezpośrednio jego praw lub obowiązków. Uprawnienie, na które wskazuje spółka z o.o. R. wynikające z prawa cywilnego, do żądania zawarcia umowy przeniesienia praw do nieruchomości, nie istnieje przed udzieleniem przez Ministra Transportu, zgody P. S.A. na dokonanie czynności prawej w postaci przeniesienia praw do przedmiotowej nieruchomości na nabywcę. W sprawach dotyczących zgody wynikającej z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 września 2000 ku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", stosunek administracyjno-prawny powstaje wyłącznie między P. S.A., a organem nadzoru - ministrem właściwym do spraw transportu. Nie powstaje natomiast taki stosunek między tym organem, a jak w niniejszej sprawie spółką z o.o. R. Zatem trafnie organ administracji ustalił, że przedmiotowa Spółka nie mogła być stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym uzyskania zgody ministra właściwego do spraw transportu na dokonanie przez P. SA czynności prawnej przekraczającej równowartość 50.000 euro Stroną w rozumieniu art. 18 ust 2 ustawy z dnia 8 września 2000 roku ,komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" jest tylko ten, kto wniosek określony w art. 18 ust 2c ustawy przedstawia do rozpatrzenia przez właściwy organ. Stwierdzić należy, że wskazany w skardze art. 18 ust. 6 powołanej ustawy z dnia 8 września 2000 r. stanowi sankcję za dokonanie przez P. S.A. niezgodnego z ustawą rozporządzenia składnikami aktywów trwałych, natomiast nie stanowi uprawnienia do bycia stroną dla podmiotu na rzecz którego ma nastąpić to rozporządzenie. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.