I SA/Wa 138/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Mateusz Rogala po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta L. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 23 września 2021 r. nr KKU-238/20 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 23 września 2021 r., nr KKU 238/20, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia 17 września 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia 17 września 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasta L. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości położonej w L., przy ul. [...] i [...], w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] - o powierzchni 9430 m2, nr [...] - o pow. 10043 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w L., XVI Wydział Ksiąg Wieczystych, zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr 10, stanowiącej integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż decyzją nr [...] z dnia 25 lipca 2006 r. Wojewoda [...] stwierdził nieodpłatne nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę Miasto L., na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), własności przedmiotowej nieruchomości. Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia 29 listopada 2012 r., nr DAP- WPK- 757-1-1124/2012/DP, stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 25 lipca 2006 r., nr [...]. Minister zauważył, iż przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji, pozostawała w użytkowaniu Kółka Rolniczego w N., na podstawie decyzji Urzędu Powiatowego w B. z dnia 21 czerwca 1974 r., nr [...]. Zgodnie z powyższą decyzją przedmiotowe działki, na podstawie przepisów § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 13) zostały przekazane na rzecz rolniczego przedsiębiorstwa produkcyjnego, tj. Kółka Rolniczego w N.. Zgodnie z powołanym przepisem, państwowe nieruchomości przekazywane były państwowym jednostkom oraz rolniczym spółdzielniom produkcyjnym nieodpłatnie na cele produkcji rolniczej w użytkowanie na czas określony lub nieokreślony. Biorąc pod uwagę fakt, iż nieruchomość rolna oznaczona jako działki: nr [...] i nr [...] (obecnie działka [...]) zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu Kółka Rolniczego w N., Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia 25 lipca 2006 r., nr [...]. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda [...] wskazał, iż z zebranych w sprawie dokumentów oraz dokumentacji inwentaryzacyjnej sporządzonej przez Komisję Inwentaryzacyjną Rady Miejskiej w L. wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), stanowiła własność Skarbu Państwa w użytkowaniu Kółka Rolniczego N. na podstawie decyzji Urzędu Powiatowego w B. z dnia 21 czerwca 1974 r., nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie należała zatem do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Podkreślił, iż, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) tylko grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym uznał, iż przedmiotowa nieruchomość nie podlega komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina Miasta L.. Komisja rozpatrując sprawę wskazała, że podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji Wojewody stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...), tj. w dniu 27 maja 1990 r. Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że opisana na wstępie nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, co potwierdza badanie księgi wieczystej KW nr [...], zgodnie z którym Skarb Państwa był właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 18 października 1966 r., sygn. akt [...], wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1967 r., sygn. akt [...] i decyzji Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia 28 września 1971 r., Nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość w dacie 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji, pozostawała w użytkowaniu Kółka Rolniczego w N. na podstawie decyzji Urzędu Powiatowego w B. z dnia 21 czerwca 1974 r., nr [...]. Zgodnie z powyższą decyzją, przedmiotowe działki na podstawie przepisów § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 13) zostały przekazane na rzecz rolniczego przedsiębiorstwa produkcyjnego, tj. Kółka Rolniczego w N.. Zgodnie z powołanym przepisem, państwowe nieruchomości przekazywane były państwowym jednostkom oraz rolniczym spółdzielniom produkcyjnym nieodpłatnie na cele produkcji rolniczej w użytkowanie na czas określony lub nieokreślony. Podstawową przesłanką komunalizacji jest ustalenie, poza własnością Skarbu Państwa, czy na dzień 27 maja 1990 r. nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Biorąc pod uwagę fakt, iż nieruchomość oznaczona jako działki: nr [...] i nr [...] (obecnie działka [...]) zgodnie zobowiązującymi wówczas przepisami prawa pozostawała w dniu 27 maja 1990 r. w użytkowaniu Kółka Rolniczego w N. na podstawie decyzji Urzędu Powiatowego w B. z dnia 21 czerwca 1974 r., nr [...], tym samym nie podlegała komunalizacji z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto L.. Skargę na decyzję Komisji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto L. zarzucając jej: naruszenie prawa procesowego, tj. art 8 § 2 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez - odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, naruszenie zasady prawdy obiektywnej; niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez brak ustalenia czy decyzja Urzędu Powiatowego w B. z 21.06.1974 r. była podstawą wpisu w księgę wieczystą nieruchomości, jako warunek konieczny uznania prawa użytkowania, wynikający z § 5 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej (Dz.U. z 9.01.1969 r., nr 1, poz. 1); dowolnego uznania, że decyzja Urzędu Powiatowego w B. z dnia 21 czerwca 1974 r., nr [...], spowodowała przekazanie w użytkowanie przedmiotowej nieruchomości Kółku Rolniczemu w N., a co za tym idzie przez zastosowanie normy prawa materialnego do nienależycie ustalonego stanu faktycznego. naruszenie prawa materialnego, tj.: - art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość na dzień komunalizacji nie należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jako taka nie podlegała komunalizacji na rzecz gminy właściwej, tj. Gminy Miasto L., - art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.) poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego i uznania, że Kółko Rolnicze w N. jest przedsiębiorstwem lub inną jednostką organizacyjną utworzoną w celu i (zarządzania nieruchomością), co wyłączało możliwość nabycia nieruchomości przez Miasto L.. W oparciu o tak sformułowane zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, Sąd uznał skargę za niezasadną. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i organu I instancji, stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte w tym przepisie sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (vide wyrok NSA z dnia 23 lutego 2010 r., I OSK 593/09, LEX nr 595433; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1109/10, LEX nr 750573). W tym stanie rzeczy samo faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r. Decydujące znaczenie w niniejszej sprawie mają zatem dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy - tj. 27 maja 1990 r. oraz obowiązujące w tym dniu przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do gminy, czy innej osoby prawnej. Stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach ( Dz. U. z 1961 r. ,nr 32, poz. 159), którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99), państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z 1985 r. - w myśl art. 87 ust. 1 - przekształcało się w prawo zarządu. Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowe działki gruntu stanowiły bezpośrednio przed dniem 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Natomiast prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości służyło Kółku Rolniczemu w N. – na podstawie decyzji Urzędu Powiatowego w B. z dnia 21 czerwca 1974 r., nr [...]. Zgodnie z powyższą decyzją, przedmiotowe działki na podstawie przepisów § 7 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1968 r. w sprawie przekazywania nieruchomości rolnych i niektórych innych nieruchomości położonych na terenie gmin pomiędzy jednostkami gospodarki uspołecznionej, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (Dz. U. z 1969 r., nr 1, poz. 1) zostały przekazane na rzecz rolniczego przedsiębiorstwa produkcyjnego, tj. Kółka Rolniczego w N.. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, przekazanie nieruchomości następuje w użytkowanie, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. Natomiast w myśl § 7 ust. 1 rozporządzenia, państwowe nieruchomości przekazuje się na cele produkcji rolniczej tylko w użytkowanie na czas określony lub nieokreślony. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 276 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 13, poz. 93 ze zm.), przekazywanie rolniczym spółdzielniom produkcyjnym gruntów Skarbu Państwa do użytkowania reguluje rozporządzenie Rady Ministrów. Z powyższej regulacji jednoznacznie wynika, iż organ wydając decyzję na podstawie rozporządzenia, uprawniony był do przekazania gruntów w użytkowanie. Wskazane zatem wyżej przepisy prawa, a w szczególności § 7 rozporządzenia, zezwalał organom na przekazanie gruntów Skarbu Państwa - Państwowego Funduszu Ziemi, jak w niniejszej sprawie, na rzecz Kółka Rolniczego w N. w użytkowanie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. - nieruchomości, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie albo użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego i co za tym idzie – podlegają komunalizacji. Wobec tego nieruchomości, które bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. znajdowały się pod zarządem innych niż Państwo, państwowych osób prawnych – nie podlegają komunalizacji. Ponieważ na dzień 27 maja 1990 r. Kółku Rolniczemu w N. służyło prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nieruchomość ta nie spełniała przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - a co za tym idzie, nie mogła być skomunalizowana na rzecz Gminy Miasto L.. Wbrew zarzutom skargi z powołanego rozporządzenia nie wynika, że aby prawo użytkowania powstawało, wymaga wpisu do księgi wieczystej. Z par. 5 ust. 3 wynika jedynie, że decyzja wydana na podstawie przepisów rozporządzenia stanowi podstawę ujawnienia prawa użytkowania w księdze wieczystej. Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły przepisów ani prawa materialnego, ani procesowego wskazywanych w skardze. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).