I SA/Wa 1381/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: WSA Anita Wielopolska-Fonfara WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania E.S. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] odmawiającej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o pow. [...] m² oznaczonego w ewidencji gruntów jako: część działki nr [...] o pow. [...] m² Kw nr [...], część działki nr [...] o pow. [...] m² Kw nr [...] z obrębu [...] oraz jako część działki nr [...] o pow. [...] m² Kw nr [...] z obrębu [...], w zakresie części działki nr [...] o pow. [...] m² zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy (pkt 1), w zakresie części działki nr [...] o pow. [...] m² oraz części działki nr [...] o pow. [...] m² uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (pkt 2). W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że nieruchomość [...] położona przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 tego dekretu przeszły na własność Gminy W., później Skarbu Państwa. Następnie grunt przedmiotowej nieruchomości z dniem 27 maja 1990 r. stał się z mocy prawa własnością [...] Gminy W., co potwierdził Wojewoda [...] stosownymi decyzjami. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta W. (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) grunt ten stał się własnością Miasta W.. Organ zaznaczył, że przedmiotowa nieruchomość ozn. hip. "[...]" była zabudowana i zawierała ogólnej pow. [...] m². Obecnie stanowi działkę ew. nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², część działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] oraz część działki nr [...] o pow. [...] m² i część działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Objęcie gruntu położonego w W. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) w posiadanie przez gminę nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W.. Termin na złożenie wniosku upływał w dniu [...] lutego 1949 r. Organ wskazał, że w dniu [...] lutego 1949 r. W. i Z. małż. L. złożyli wniosek w trybie art. 7 dekretu i przedłożyli zaświadczenie nr [...] wydane w dniu [...] sierpnia 1946 r. przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w W., z którego wynika, że działki gruntu oznaczone Nr [...] i [...] o ogólnej pow. [...] m² należące do Z. i W. małż. L. zostały wydzielone z nieruchomości ziemskiej "[...]" do księgi "[...]". Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1961 r., nr [...] odmówiło Z. i W. małż. L. przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego przy ul. [...] ozn. hip. "[...]". Przepisanie tytułu własności przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1962 r. postanowieniem Sądu Powiatowego dla W., Dz. KW. [...]. A.L. reprezentowana przez pełnomocnika E.S. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] grudnia 1961 r. przedkładając stosowne dokumenty (postanowienia sądowe) potwierdzające jej następstwo prawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., Nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r., na skutek czego wniosek złożony przez następcę prawnego poprzednich właścicieli hipotecznych podlega ponownemu rozpatrzeniu. Organ wskazał, że przy piśmie z dnia 11 grudnia 2006 r. E.S. przedłożyła umowę sprzedaży spadku, sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 2006 r., Rep. A nr [...], mocą której A.L. cały przysługujący jej spadek po zmarłym Z.L., w tym roszczenia o zwrot lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego nr [...] o pow. [...] m² i nr [...] o pow. [...] m² położonych w W. przy ul. [...] - obecnie ul. [...] - lub roszczenia o wypłatę odszkodowania sprzedała E.S.. Organ przedstawił kolejne wydawane w sprawie decyzje dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu podkreślając, że przedmiotem niniejszego postępowania jest grunt o pow. [...] m² oznaczony w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] o pow. [...] m² i część działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] oraz jako część działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] ustanowił bowiem na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o łącznej powierzchni [...] m² oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz działka nr [...] o pow. [...] m² na rzecz E.S.. Wskazany wyżej grunt o pow. [...] m² stanowiący pozostałą część nieruchomości hipotecznej położonej w W. przy ul. [...], nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego uchwalonym przez Radę W. uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2006 r., zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r., uzupełnionym uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., ponownie zmienionym uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2010 r. wskazana nieruchomość położona jest w granicach obszaru [...] - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i przedmiotowy teren spełnia warunki, o których mowa w art. 7 ust. 2 powołanego dekretu. Organ zaznaczył, że działka nr [...] z obrębu [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...], co zostało stwierdzone na podstawie wypisu z ewidencji gruntu, jak i wydruku z księgi wieczystej nr [...]. Zgodnie z informacją Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. podstawą wpisu wskazanej Spółdzielni [...] jako użytkownika wieczystego był wniosek z dnia [...] maja 1992 r. oraz ugoda w formie aktu notarialnego zawarta w dniu [...] czerwca 1994 r., Rep. A nr [...]. Zgodnie z zawiadomieniem z dnia [...] października 1994 r. Sądu Rejonowego dla W. Wydział Ksiąg Wieczystych Dz. Kw. [...] prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione do dnia [...] października 2089 r. Część działki nr [...] o pow. [...] m² i część działki nr [...] o pow. [...] m² stanowią zaś obecnie drogę wewnętrzną - ul. [...]. Prezydent W., decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., odmówił E.S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu o pow. [...] m² oznaczonego w ewidencji gruntów jako część działki nr [...], część działki nr [...] oraz jako część działki nr [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.S. podnosząc, że organ pierwszej instancji nie wskazał okoliczności zawarcia ugody i ustanowienia użytkowania na rzecz Spółdzielni [...] oraz wadliwie uznał, że drogi wewnętrze na cz. działki [...] i cz. działki [...] uniemożliwiają zwrot tych nieruchomości następcom prawnym dawnych użytkowników wieczystych. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało zasady postępowania odwoławczego i podkreśliło, że prawidłowość decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r. oceniono w świetle ustalonego stanu faktycznego sprawy i obowiązującego stanu materialnoprawnego, wynikającego z przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Organ przytoczył treść art. 7 powołanego dekretu podkreślając, że przepisy dekretu przejmując z mocy art. 1 na własność grunty, na podstawie art. 5 pozostawiały budynki na własność dotychczasowym właścicielom. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1482/00 (LEX nr 81770) i zaznaczył, że przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego określone zostały w sposób precyzyjny, niepozwalający na stosowanie innych kryteriów niż wynikające z treści art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Jeżeli więc zostały spełnione wymienione w tym przepisie przesłanki, to wówczas gmina obowiązana była uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących działki nr [...] organ wskazał, że nie ma wątpliwości, iż działka ta stała się przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Czynnością cywilnoprawną jest bowiem również ugoda, w wyniku której ustanowiono użytkowanie wieczyste. W cenie Kolegium dla oceny zaistnienia czynności cywilnoprawnej nie ma znaczenia czy miała ona charakter odpłatny czy nieodpłatny. W sytuacji zaś, gdy właściciel rozdysponował już prawem użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu, bezprzedmiotowe jest badanie wymaganej przepisem art. 7 ust. 2 dekretu przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego. Pogląd ten aprobuje również Naczelny Sąd Administracyjny (np. wyrok z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 32/09, LEX nr 595341). Jednocześnie Kolegium uznało, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie części działek nr [...] oraz nr [...]. Organ zaznaczył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż przeznaczenie gruntu pod drogę publiczną wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. W niniejszej sprawie jednakże wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego (istnieje jedynie studium) oraz faktycznego zagospodarowania działek (droga wewnętrzna, a nie publiczna) brak jest podstaw do odmowy prawa użytkowania wieczystego. Właścicielem nieruchomości jest nadal W.. W tej sytuacji Prezydent W. powinien ocenić uprawnienie strony w zakresie czynszu symbolicznego i ewentualnie bonifikaty zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2007 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części dotyczącej pkt 1, utrzymującego w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie części działki nr [...] o pow. [...] m² wniosła E.S.. Skarżąca podniosła, że zawarcie umowy o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni [...] nastąpiło przed rozpatrzeniem wniosku złożonego w dniu [...] lutego 1949 r. w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Zdaniem skarżącej ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie rozpatrzyło w całości sprawy, a w szczególności nie odniosło się do braku stwierdzenia przez Prezydenta W. faktu rażącego naruszenia prawa polegającego na ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej przed rozpoznaniem wniosku dekretowego, co wywołało nieodwracalne skutki prawne, uniemożliwiające oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste zgodnie ze złożonym wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przy czym zaznaczyć trzeba, że kontrola Sądu obejmowała zakwestionowany przez skarżącą pkt 1 zaskarżonej decyzji, utrzymujący w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w części odmawiającej E.S. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako część działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m². Zdaniem Sądu zaskarżona w zakresie pkt 1 decyzja nie narusza prawa. Słusznie bowiem organ uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do wskazanego gruntu (tj. części działki nr [...] o pow. [...] m²). Podkreślić trzeba, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Zgodnie z treścią powołanego przepisu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - przepis ten formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Innych przesłanek do przyznania prawa użytkowania wieczystego powołany dekret nie określa. Jednakże zauważyć trzeba, że spełnienie wskazanych przesłanek nie zawsze, w każdym przypadku prowadzić będzie do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu, zgodnie z którym w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozpoznając wniosek dekretowy musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że sporna część działki nr [...] o pow. [...] m² z obrębu [...] jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni [...], co jednoznacznie potwierdzają wypis z rejestru gruntu oraz wpisy w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości przez Sąd Rejonowy dla W. w W. VI Wydział Ksiąg Wieczystych. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Biura Geodezji i Katastru Delegatury w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. oraz załączonego do niego zawiadomienia Sądu Rejonowego dla W. VI Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] października 1994 r., Dz. Kw. [...] podstawą wpisu wskazanej Spółdzielni [...] jako użytkownika wieczystego był wniosek z dnia [...] maja 1992 r. oraz ugoda w formie aktu notarialnego zawarta w dniu [...] czerwca 1994 r., Rep. A. nr [...]. W zawiadomieniu z dnia [...] października 1994 r. wskazano, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione do dnia [...] października 2089 r. Powołanej ugody z dnia [...] czerwca 1994 r. nie ma w aktach administracyjnych sprawy, jednakże z analizy znajdujących się w aktach dokumentów, w tym m.in. wskazanego wyżej wypisu z księgi wieczystej, czy też zawiadomienia z dnia [...] października 1994 r., jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa ugoda została sporządzona i brak jest jakichkolwiek podstaw do kwestionowania tego faktu. Zdaniem Sądu ustanowienie na spornej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni [...], wyklucza możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego złożonego przez byłych właściciel tej nieruchomości. Innymi słowy istniejące prawo użytkowania wieczystego stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku, nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Podkreślić przy tym należy, że ewentualna decyzja ustanawiająca na rzecz następców prawnych byłych właścicieli użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kpa byłaby z chwilą jej wydania nieważna jako trwale niewykonalna. W świetle powyższego stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo uznało, iż w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do części działki nr [...] o pow. [...] m². Jak wyżej wskazano oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi w drodze czynności cywilnoprawnej (ugody), uniemożliwia oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste następcom prawnym dawnego właściciela w trybie art. 7 ust. 2 dekretu, dopóki ugoda pozostaje w obrocie prawnym i prawo użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni jest wpisane do księgi wieczystej. Przy czym zaznaczyć należy, że do obalenia przedmiotowej ugody nie jest kompetentny organ administracji publicznej – Prezydent W.. Właściwym w takiej sprawie jest sąd powszechny. Wszelkie ewentualne zarzuty dotyczące prawidłowości ugody skarżąca może więc podnosić na drodze cywilnoprawnej w postępowaniu przed sądem powszechnym. Zdaniem Sądu wniesiona skarga jest więc bezzasadna i podlega oddaleniu. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu może nastąpić jedynie w odniesieniu do grunty stanowiącego własność gminy, będącego w jej posiadaniu, do którego innym podmiotom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Skoro zatem grunt nieruchomości [...] stanowiący część działki nr [...] i znajduje się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni [...], to prawidłowo organ uznał, że brak jest możliwości ustanowienia na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.