I SA/Wa 1381/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pieniężnego oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. P., decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., Nr [...], którą przyznano P. P. świadczenie pieniężne w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł jednorazowo na maj i czerwiec 2016 r. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] maja 2016 r. P. P. wystąpiła o przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego na dożywianie w okresie od czerwca do listopada 2016 r. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. przyznał P. P. świadczenie pieniężne w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie [...] zł jednorazowo na maj i czerwiec 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochód wynosi [...] zł miesięcznie i nie przekracza 150 % kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm, dalej u.p.s.). Jednocześnie Prezydent uznał, że dochód wnioskodawczyni uprawnia do przyznania jej pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności realizowanego w ramach ww. programu zgodnie z Uchwałą Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r., Nr 221, w sprawie wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" (M.P. z 2015 r. poz. 821) oraz Uchwałą Rady [...] z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], w sprawie podwyższenia kwot kryteriów dochodowych uprawniających do zasiłku celowego z pomocy społecznej w zakresie dożywiania ([...]). Od decyzji Prezydenta P. P. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], kwestionując prawidłowość decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2016 r., wskazując, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie budzi zastrzeżeń formalno - prawnych. Kolegium wskazało, że zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie działań wnioskodawców dla poprawy trudnej sytuacji, w jakiej się znajdują, co wynika z treści art. 3 u.p.s. Jednocześnie rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Przy czym obowiązek dostosowywania pomocy do konkretnej sytuacji i indywidualnego beneficjenta łączy się z zasadami indywidualizacji i typizacji świadczeń, co oznacza, że przyznanie zasiłku celowego zależy od oceny okoliczności sprawy przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Kolegium podniosło, że strategicznym celem wieloletniego programu rządowego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" jest m.in. ograniczenie zjawiska niedożywienia osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych. Ze środków przekazywanych w ramach tego programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, którym mowa w art. 8 u.p.s. Ze środków przekazanych gminom z ww. programu udziela się wsparcia m.in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W ocenie Kolegium wnioskodawczyni spełniła wymagania do przyznania ww. świadczenia. P. P. mieszka z matką, ale prowadzi oddzielne gospodarstwo domowe. Jest osobą bezrobotną, a jej dochód stanowi zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Ponadto wnioskodawczyni została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, lecz od orzeczenia w tej sprawie wniosła odwołanie i złożyła nowy wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Odnosząc się z kolei do kwoty przyznanej pomocy finansowej Kolegium podkreśliło, że organ I instancji słusznie wziął pod uwagę potrzeby wszystkich ubiegających się o pomoc, a także wysokość posiadanych środków finansowych. Niewątpliwie bowiem uwzględnienie wszystkich złożonych przez stronę wniosków doprowadziłoby do sytuacji, w której inne bardziej potrzebujące osoby nie mogłyby otrzymać takiej pomocy z uwagi na brak środków. Kolegium zważyło przy tym, że wnioskodawczyni jest pod stałą opieką Ośrodka Pomocy Społecznej i wykazuje postawę roszczeniową oczekując, iż Ośrodek zaspokoi wszystkie jej potrzeby. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. P., wskazując na wadliwość zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. Strona wniosła o uchylenie kwestionowanych orzeczeń organów administracji publicznej, które powinny wydać prawidłową decyzję przyznającą skarżącej ustawową, obligatoryjną pomoc finansową i usługową na wnioskowany okres 6 miesięcy do listopada 2016 r. dla zabezpieczenia jej bytu biologicznego. Strona zarzuciła organom brak kompetencji oraz świadome i celowe, szkodliwe działanie na jej rzecz. Podniosła szereg zarzutów skierowanych do pracowników organu pomocy społecznej. Pismem z dnia 6 lutego 2017 r. skarga została uzupełniona przez pełnomocnika z urzędu dla skarżącej – radcę prawnego M. B., który zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie jakie były możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy, w konsekwencji niewyjaśnienie sytuacji majątkowej, osobistej, a także zdrowotnej w oparciu o wskazania lekarskie co do stanu zdrowia skarżącej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w tym zakresie całości materiału dowodowego; - art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł, pomimo iż wszystkie organy administracji publicznej mają obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego wydawanych decyzji. 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 2 ust. 1 u.p.s. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że kwota świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł jedynie na okres od maja do czerwca 2016 r. umożliwia skarżącej przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej; - art. 3 ust. 1 i 3 u.p.s. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, iż przyznana skarżącej kwota świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł jedynie na okres od maja do czerwca 2016 r. jest odpowiednia i zaspakaja niezbędne potrzeby skarżącej i umożliwia jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka; - art. 39 ust. 1 u.p.s. poprzez jego niewłaściwą wykładnie polegającą na uznaniu, iż kwota świadczenia pieniężnego w wysokości [...] zł jedynie za okres od maja do czerwca 2016 r. zaspakaja niezbędne potrzeby bytowe skarżącej. Wobec powyższego pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej nie został uwzględniony wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. o przyznanie świadczenia pieniężnego na dożywianie oraz o uchylenie w tym zakresie decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organu do wydania decyzji zgodnie z powołanym wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2016 r., tj. o przyznanie świadczenia również na okres od lipca do listopada 2016 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną. W rozpoznawanej sprawie skarżącej została przyznana pomoc w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", przewidzianego w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zaznaczyć trzeba, że stosownie do treści art. 3 i art. 5 powołanej ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, określonego w ustawie o pomocy społecznej. W myśl zaś art. 7 tej ustawy do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy u.p.s., dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Z przepisów u.p.s. wynika, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Rozmiar świadczenia powinien być odpowiedni do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz do możliwości finansowych organów odpowiedzialnych za udzielnie pomocy. Podkreślić należy, że decyzja o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej oraz o jego wysokości ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma, ponieważ organ może, ale nie musi przyznać świadczenie. Nie zawsze też świadczenie przyznane zostanie w wysokości zgodnej z oczekiwaniami osoby ubiegającej się o nie. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca spełniła przesłanki określone w ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r., uprawniające do uzyskania pomocy w zakresie dożywiania. Jeżeli zatem oceniając z jednej strony sytuację materialną i osobistą wnioskodawczyni, a z drugiej strony własne możliwości finansowe - w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc i zgłoszonych przez nich żądań - organ uznał, że istnieje możliwość przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego na dożywianie w kwocie [...] zł na miesiąc maj i czerwiec 2016 r., to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Zaskarżona decyzja wydana w została w granicach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje natomiast prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Sądu należy uznać, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy orzekające nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wynikającego z treści art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. przyznając skarżącej zasiłek celowy na dożywianie w wysokości [...] zł jednorazowo na maj i czerwiec 2016 r. Przepis art. 39 ust. 1 u.p.s., jak wskazano powyżej, przesądza bowiem, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej jednakże treść ww. przepisu nie uzasadnia stwierdzenia, że organ pomocy społecznej musi przyznać ją w wysokości i dokładnych ramach czasowych wskazanych przez wnioskodawcę. Należy bowiem zauważyć, że świadczenia z pomocy społecznej stanowią formę wspomożenia osób w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji w jakiej się znalazły i mają jedynie charakter pomocniczy, tzn. są przyznawane w zakresie w jakim osoby ubiegające się o ich przyznanie same we własnym zakresie nie są w stanie ich zapewnić. Jednocześnie ośrodek pomocy ma ograniczone możliwości finansowe, przy czym skarżąca nie została pozbawiona pomocy w tym zakresie, albowiem korzysta ona z pomocy społecznej regularnie. Powyższe oznacza, że organy przyznając zasiłek celowy na dożywianie nie pozbawiły skarżącej pomocy, a jedynie miarkując środki finansowe jakimi dysponowały w danym czasie oraz sytuację skarżącej, jak również potrzeby innych osób ubiegających się o pomoc ograniczyły ją do kwoty i określonego czasu, w jakim kwotę tą mogły przyznać. W odniesieniu bowiem do okresu na jaki skarżąca wystąpiła o pomoc finansową na dożywianie należy zaznaczyć, iż organ I instancji wydając decyzję z dnia [...] maja 2016 r. uczynił zadość żądaniu skarżącej za miesiąc maj i czerwiec 2016 r., natomiast organ nie objął tą decyzją okresu od lipca do listopada 2016 r. - a więc następnych 5 miesięcy naprzód, gdyż nie dysponował takimi środkami finansowymi, w sytuacji, gdy musiał udzielać doraźnej pomocy również innym potrzebującym. Zasiłek celowy organ może bowiem przyznać co do zasady wyłącznie na zaspokojenie niezbędnych i bieżących potrzeb bytowych wnioskodawcy. Wobec czego niezasadnym jest aby organ udzielał pomocy finansowej na dożywianie na okres wielu miesięcy na przyszłość, tym bardziej, że w tym czasie może ulec zmianie sytuacja strony, która może już tej pomocy nie potrzebować lub też potrzebować pomocy w innym zakresie - co organ musi zbadać przed udzieleniem pomocy. Ponadto na uwadze należy mieć, że pomoc organu nie polega na wyręczaniu strony z czynienia własnych starań w celu poprawy warunków życiowych, a jedynie na pomocy w dążeniu do samodzielnej poprawy sytuacji wnioskodawcy. Należy zauważyć, że właśnie po to istnieje instytucja uznania administracyjnego, aby organy przy wydawaniu decyzji mogły wziąć pod uwagę różne okoliczności towarzyszące załatwianiu sprawy. Podkreślić ponownie należy, że uznanie administracyjne obejmuje również prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalić w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Sądu, organy wydając zaskarżone rozstrzygnięcia uwzględniły trudną sytuację materialną skarżącej i przyznały jej zasiłek celowy na niezbędne potrzeby życiowe tj. dożywianie w kwocie [...] zł jednorazowo na maj i czerwiec 2016 r. Jednocześnie w odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącej o uchylenie zaskarżonej decyzji w części w jakiej nie został uwzględniony wniosek skarżącej z dnia [...] maja 2016 r. o pomoc finansową na dożywianie, Sąd zauważa, że zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia, a zatem wniosek pełnomocnika strony w tym zakresie jest niezrozumiały. W ocenie Sądu przyznając skarżącej wskazane świadczenie, organ wyczerpująco uzasadnił motywy podjętego rozstrzygnięcia wskazując, że organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi środkami finansowymi oraz muszą mieć na względzie nie tylko potrzeby skarżącej (która otrzymuje stałe wsparcie z pomocy społecznej) i cel pomocy, ale także potrzeby innych osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.