I SA/Wa 1382/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch WSA Elżbieta Lenart Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi K. Z.-W., J. S. i E. S. – I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu oddala skargę. I SA/Wa 1382/07 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] o stwierdzeniu, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. orzekająca o sprzedaży A. i H. małżonkom S. lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W., wraz z udziałem stanowiącym [...] części budynku i urządzeń służących do wspólnego użytku oraz prawem użytkowania wieczystego odnośnie [...] części działki o powierzchni [...] m kw. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obrębie [...], sprostowana postanowieniem z dnia [...] maja 1978 r. nr [...] i zmieniona decyzją z dnia [...] lipca 1978 r. nr [...] – została wydana z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Opisana na wstępie nieruchomość objęta została działaniem dekretu dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] marca 1956 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta W. odmówiono N. S. (dotychczasowej współwłaścicielce nieruchomości oznaczonej nr hip.[...]) i Z. Z. (następczyni prawnej B. S., drugiego współwłaściciela nieruchomości) – przyznania do niej prawa własności czasowej a decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1956 r. nr [...] orzeczenie to utrzymano w mocy. Aktem notarialnym z dnia [...] października 1979 r. Rep A nr [...] poprzedzonym decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] A. i H. Małżonkowie S. nabyli od Skarbu Państwa własność lokalu nr [...] w domu położonym przy ulicy [...] w W. wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku i udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Aktualnie właścicielką przedmiotowego lokalu jest natomiast K. A. S. Następnie decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...] Minister Infrastruktury stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...] czerwca 1956 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] marca 1956 r. nr [...]. W dniu 21 lutego 2006 r. K. Z. –W., jedna ze spadkobierczyń byłych właścicieli nieruchomości, wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r. orzekającej o sprzedaży małżonkom S. lokalu mieszkalnego nr [...] lub o stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa (ze względu na nieodwracalne skutki prawne wywołane zawarciem umowy sprzedaży). W dniu [...] sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że w/w decyzja z dnia [...] stycznia 1978 r. została wydana z naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 2 k.p.a. Organ uznał bowiem, że decyzją orzekającą o sprzedaży lokalu nr [...] naruszono rażąco prawo tj. przepis art. 5 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy ze względu na to, iż budynek usytuowany na gruncie dawnej nieruchomości [...] stanowił nieprzerwanie własność jej byłych współwłaścicieli oraz ich spadkobierców a objętą wnioskiem nadzorczym decyzją Skarb Państwa zadecydował o sprzedaży lokalu stanowiącego część budynku. Ponadto Kolegium uznało, że decyzja o sprzedaży lokalu naruszała także w sposób rażący § 9 i 10 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 18 maja 1970 r. w sprawie trybu oddawania w użytkowanie wieczyste terenów państwowych i sprzedaży położonych na niej budynków (Dz. U. Nr 13, poz. 120 ze zm.) a także § 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez Państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (Dz. U. z 1975 r. Nr 2, poz. 9 ze zm.), gdyż zadysponowano częścią nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa. Ponadto uznano, że decyzja ta naruszała również rażąco przepis art. 15a ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 152 ze zm.), który stanowił, że wyodrębnione samodzielnie lokale w domach wielomieszkaniowych mogły być sprzedawane najemcom tych lokali jako przedmiot odrębnej własności, równoczesnym oddaniem im w użytkowanie wieczyste ułamkowej części terenu na którym położony jest budynek tylko w przypadku budynków stanowiących własność Państwa. Z uwagi jednak, że w następstwie decyzji o sprzedaży lokalu została zawarta umowa notarialna, której skutków organ nie mógł odwrócić własnym działaniem, Kolegium orzekło, że objęta wnioskiem nadzorczym decyzja, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślono także, iż obecnie właścicielem lokalu jest jeszcze kolejna, inna osoba. Rozpoznając wniosek K. Z. –W. o ponowne rozpoznanie sprawy, organ utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Podniósł przy tym, że zgodnie z dyspozycją art. 158 § 2 k.p.a. jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, Kolegium podkreśliło w szczególności, że w przedmiotowej sprawie odwrócenie skutków prawnych, wynikających z zawartej, w wykonaniu przedmiotowej decyzji administracyjnej, umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu pod budynkiem w użytkowanie wieczyste, w formie aktu notarialnego, nie mogło nastąpić w drodze indywidualnego aktu administracyjnego a jedynie wyłącznie w drodze wyroku sądowego. Decyzja o sprzedaży lokalu wywołała zatem nieodwracalny skutek prawny, gdyż ani przepisy prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia lub zniesienia tego skutku prawnego. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła K. Z. –W., J. S. i E. S.-I. Skarżące, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] sierpnia 2006 r., zarzuciły organowi w szczególności naruszenie art. 2, 21, 32 ust. 1 oraz art. 64 Konstytucji – poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej zasadę równości obywateli wobec prawa, co w konsekwencji pozbawiło spadkobierców dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości prawa własności lokalu nr [...] (dawniej [...]) w budynku położonym przy ulicy [...] w W. wraz z prawem użytkowania wieczystego do gruntu w udziale [...] części. W skardze wskazano też, że zaskarżona decyzja naruszyła art. 156 § 2 k.p.a. – poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne a także naruszyła art. 7 i 107 § 1 oraz 3 k.p.a. – poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy przy ponownym jej rozpoznaniu w trybie art. 138 k.p.a. Skarżące twierdziły bowiem, że rozpoznając ponownie sprawę Kolegium nie odniosło się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne jej rozpoznanie tj. zarzutu bezprawnego zadysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa w 1978 r. i rażącego naruszenia prawa przez organ administracyjny w decyzji z dnia [...] stycznia 1978 r., a organ ograniczył się jedynie do powtórzenia argumentacji zawartej w decyzji pierwszej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną i z tego powodu podlegała ona oddaleniu. Wbrew zarzutom zawartym w skardze, zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia a tylko w takim wypadku, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd byłby władny uchylić przedmiotową decyzję. Nadmienić wypada, że pewna ogólnikowość jej uzasadnienia nie zmienia faktu, że rozstrzygnięcie zawarte w samej decyzji, odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych trzeba w tym miejscu podkreślić, że przedmiotowe postępowanie toczyło się na wniosek strony a został on przez nią sformułowany w sposób alternatywny. Wniosek z dnia 21 lutego 2006 r. obejmował bowiem albo żądanie stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, albo stwierdzenia, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc zatem pod uwagę treść zapadłego rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że odpowiada ono w istocie rzeczy treści pierwotnego wniosku. Zmiana stanowiska wnioskodawczyni nastąpiła dopiero na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zażądała ona już jednoznacznie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem nadzorczym decyzji. Żądanie to – jak wyżej wspomniano – nie zostało przez Kolegium uwzględnione i z poglądem tym należy się zgodzić. Zgodnie z ugruntowanym w tej materii stanowiskiem orzecznictwa sądowego, jeśli obrót nieruchomościami (a tego rodzaju sytuacja miała miejsce w tej sprawie) poprzedzony był stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej a decyzja ta jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 OSNC 1992/12/211). Podobne stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny, który w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., zapadłej w składzie 5 sędziów orzekł, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 19945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela oraz przejęciu na własność Skarbu Państwa znajdującego się na tym gruncie budynku może stanowić przesłankę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu najemcy, ale zawarcie przez Skarb Państwa lub gminę umowy przenoszącej własność lokalu na najemcę wraz z oddaniem ułamkowej części gruntu w użytkowanie wieczyste ogranicza zakres rozstrzygnięcia sprawy do stwierdzenia, że decyzja o sprzedaży lokalu najemcy została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a. (sygn. akt 4/98 ONSA 1999/1/13). W związku z powyższym sprzedaż lokalu dotychczasowemu najemcy, która ma charakter skutku nieodwracalnego, stanowi negatywną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która poprzedziła w/w umowę notarialną i umożliwiła jej zawarcie. Organ bowiem – jak słusznie to wyraziło w zaskarżonej decyzji Kolegium – nie może własnym działaniem zniweczyć skutku wywołanego w sferze prawa cywilnego. W tym kontekście za nietrafne należało również uznać zarzuty zawarte w skardze a odnoszące się do przepisów konstytucyjnych (art. 2, 21, 32 i 64 Konstytucji RP) jak również postanowień Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolnościach. Regulacje te bowiem, jako statuujące zasady: sprawiedliwości społecznej, ochrony własności czy równości obywateli wobec prawa, muszą być szanowane przez wszystkich i muszą być stosowane w stosunku do wszystkich. Na takie bowiem zasady ma prawo powoływać się zarówno osoba, której prawa zostały w dawnym systemie ustrojowym w sposób ewidentny naruszone, jak również osoba, która w dobrej wierze, w zaufaniu do jawnych wpisów zawartych w księdze wieczystej, prowadzonej dla danej nieruchomości, nabyła w drodze czynności prawnej, odpłatnej konkretne prawo, które na równi z każdym innym prawem majątkowym, zasługuje na ochronę konstytucyjną. W związku z tym przyznanie ochrony, o jakiej traktuje skarga, tylko byłemu właścicielowi nieruchomości warszawskiej byłoby zaprzeczeniem powyższych zasad, w stosunku do aktualnego właściciela, wyodrębnionego w przedmiotowym budynku lokalu mieszkalnego. Z tych przyczyn Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – orzekł jak w sentencji.