I SA/Wa 1385/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] Burmistrz Miasta M. zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w KW pn. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...], położonej przy ul. [...] w M., na następujące działki: nr [...] - pod poszerzenie ul. [...]. Decyzja ta została wydana na wniosek współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2005 r. E. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] listopada 2003 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości opisanej w KW pn. [...] - jako wydanej z naruszeniem jej praw. Wniosek ten Burmistrz Miasta M. przekazał (postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r.) do rozpatrzenia - zgodnie z właściwością - Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Po rozpoznaniu zażalenia E. P. na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] - utrzymało je w mocy. Powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r. zostało zaskarżone przez E. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 lipca 2006 r.; sygn. akt I SA/Wa 605/06 oddalił przedmiotową skargę. Pismem z dnia 15 listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zobowiązało wnioskodawczynię do uzupełnienie wniosku z dnia 4 kwietnia 2005 r. - poprzez przedłożenie dokumentu potwierdzającego jej interes prawny do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 2003 r. i udziału w tym postępowaniu w charakterze strony. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku E. P., decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z [...] listopada 2003 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości opisanej w KW pn. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka Nr [...], położonej przy ul. [...] w M. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że działka nr [...] podlegająca podziałowi, stanowiła współwłasność: G. i J. M., J. i T. S., F. i B. S. oraz W. S., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wypis postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lipca 2003 r., sygn. akt. [...]. Skarżąca zatem nie ma tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, jest natomiast właścicielką nieruchomości sąsiedniej - dz. nr ew. [...]. Ponadto Kolegium wskazano, że postępowanie podziałowe zakończone decyzją Burmistrza Miasta M. z [...] listopada 2003 r. nie dotyczyło uprawnień E. P., nie miała ona statusu strony w tym postępowaniu, a zatem nie może nią także być w postępowaniu nadzorczym dotyczącym tej decyzji. Pismem z dnia 10 marca 2007 r. E. P. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2007 r. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż w niniejszym postępowaniu może być jedynie rozpoznawana kwestia dotycząca odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]. W myśl art. 28 kpa - "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". W ocenie organu interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, ma charakter materialnoprawny i oparty jest na konkretnej normie, przewidującej w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu, możliwość wydania określonego aktu administracyjnego. Wnioskodawczyni, jako faktycznie zainteresowana podważeniem mocy obowiązującej ostatecznej decyzji administracyjnej, która nie była właścicielem nieruchomości podlegającej podziałowi, a posiada tylko tytuł prawny do działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą podziałem, nie legitymuje się materialnoprawnym tytułem do takiego wystąpienia. Na potwierdzenie powyższego organ wskazał na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego tj. na: * wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r. (I SA 1710/00, niepubl.): w którym wskazano, iż "w żadnym razie stronami postępowania o podział nieruchomości nie są osoby, które nie mają do niej żadnego tytułu prawnego (...)", oraz * wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r. (I SA 1608/98, niepubl.): w którym stwierdzono, iż "o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości mógł wystąpić jej właściciel lub użytkownik wieczysty, gdyż tylko te podmioty są władne dysponować swą nieruchomością w ramach przysługującego im prawa, mają więc interes prawny, aby żądać czynności organu. Te podmioty również - jako strony postępowania podziałowego - mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej i uczestniczyć w postępowaniu nadzorczym". Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że E. P. nie ma uprawnień do występowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 2003 r. Zdaniem organu, ewentualny interes faktyczny E. P. nie wywodzi się z normy prawnej, która kształtuje uprawnienia lub obowiązki, zatem nie jest interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. E. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze skarżąca podtrzymała argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, jak i argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że: " Burmistrz nie mógł dokonać akceptacji zmian granic mojej działki, wykonanych bez mojej wiedzy i udziału w protokole geodety [...], a następnie dokonać podziału części mojej działki jako już nie mojej". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Istotą rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy E. P. posiada przymiot strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa w związku z art. 28 i art.156 §1 kpa, gdyż tylko posiadanie tego przymiotu uprawniało ją do skutecznego złożenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 2003 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości opisanej w KW pn. [...]. Stroną - jak to określa art. 28 kpa - jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony rozstrzygają przepisy prawa materialnego, uczestniczenie jakiejś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. To dopiero daje jej legitymację strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje zgodny pogląd, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający wniosek opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji administracyjnej organ nadzoru we wstępnej fazie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Jeśli tak jest i nie zachodzą przeszkody o charakterze przedmiotowym do przeprowadzenia postępowania nadzorczego, organ wszczyna postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie to prowadzone jest z udziałem stron weryfikowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, bądź ich następców prawnych, a także innych podmiotów, jeżeli wykażą, że są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Tak więc stroną postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oprócz osób, które uczestniczyły w pierwotnym postępowaniu w charakterze stron, mogą być i inne osoby, które żądając stwierdzenia nieważności decyzji wykażą swój interes prawny lub obowiązek, czyli także ten, kto wykaże swój tytuł prawny do objętej postępowaniem nieruchomości. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżąca E. P. nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...] listopada 2003 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości opisanej w KW pn. [...], bowiem nie wykazała interesu prawnego, uzasadniającego wystąpienie przez nią z takim wnioskiem - nie przedstawiła żadnego tytułu prawno-rzeczowego do nieruchomości objętej zakwestionowaną decyzją. Nie jest ona właścicielką przedmiotowej nieruchomości, lecz nieruchomości sąsiedniej, zatem postępowanie zakończone w/w decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nie dotyczyło jej uprawnień czy też obowiązków. Natomiast żądanie skarżącej dotyczące zmiany granic nieruchomości podlegającej podziałowi, nie może być rozpoznane w tym postępowaniu, a tylko w postępowaniu przed sądem powszechnym. Wobec tego należy stwierdzić, iż żądanie E. P. poparte jest jedynie interesem faktycznym i nie wynika z określonego przepisu prawa materialnego. Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że jest ona stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości opisanej w KW pn. [...], której współwłaścicielami byli: G. i J. M., J. i T. S., F. i B. S. oraz W. S. Zgodnie z art. 157 § 3 kpa w razie ustalenia, że o stwierdzenie nieważności wystąpił podmiot nie będący stroną, organ wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo odmówiło wszczęcia postępowania nadzorczego na wniosek E. P. - z uwagi na brak u niej legitymacji prawnej do żądania wszczęcia takiego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) orzekł jak w sentencji.