I SA/Wa 1385/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Przemysław Żmich Protokolant referent-stażysta Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2012 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy P. przyznano J. T. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad ojcem J. T., na okres od 14 marca 2011 r. do 31 marca 2011 r. w kwocie [...] zł oraz od 1 kwietnia 2011 r. bezterminowo w kwocie [...] zł miesięcznie. Jednocześnie w decyzji tej przyznano świadczenie w formie składki na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenie zdrowotne. W dniu 24 stycznia 2012 r. uprawniony do świadczenia pielęgnacyjnego J. T. dostarczył organowi I instancji odpis skrócony aktu zgonu ojca – J. T., z którego wynika, że ojciec zmarł w dniu [...] stycznia 2012 r. Zastępca Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Wójta Gminy P., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił z dniem [...] stycznia 2012 r. w całości ostateczną decyzję administracyjną z dnia [...] marca 2011 r., przyznającą J. T. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W podstawie prawnej decyzji został powołany m. in. art. 17, art. 25 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) – dalej: u.ś.r. W odwołaniu od tej decyzji J. T. zwrócił się o jej uchylenie w części dotyczącej daty uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2011 r. i wniósł o zmianę daty z dnia [...] stycznia 2012 r. na dzień [...] stycznia 2012 r. Podniósł, że opiekował się ojcem do dnia [...] stycznia 2012 r. do ok. godz. 17. Uważa, że zaskarżona decyzja odbiera mu jeden dzień opieki nad konającym ojcem, który właśnie wtedy jej potrzebował. Formalności związane z pogrzebem załatwiał przez dwa kolejne dni tj. [...] stycznia 2012 r. Uważa, że te trzy dni [...] stycznia powinny być zaliczone do opieki nad ojcem i dopiero od dnia [...] stycznia 2012 r. powinna zostać uchylona decyzja przyznająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że stosownie do art. 24 ust. 4 u.ś.r. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Prawo do świadczeń rodzinnych (w tym prawo do świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a u.ś.r.). SKO podkreśliło, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego przyznawane jest nie na osobę wymagającą wychowania, utrzymania lub opieki, lecz osobie nie podejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. O dacie, od której przysługuje to świadczenie, decyduje natomiast data złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki. Nie ulega żadnej wątpliwości, że śmierć osoby, której miała dotyczyć opieka powoduje, że opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie może już być sprawowana. Śmierć osoby wymagającej opieki jest istotną okolicznością, bowiem dezaktualizuje dwie zasadnicze przesłanki świadczenia pielęgnacyjnego: osobę wymagającą opieki oraz fakt sprawowanej opieki (postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2011, sygn. II SA/Rz 1013/11). Ojciec J. T. zmarł w dniu [...] stycznia 2012 r., co oznacza, że z upływem tego dnia ustała opieka. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie dopuszcza przyjęcia innego momentu ustania opieki w przypadku śmierci osoby, nad którą opieka była sprawowana. W żadnym razie nie ma podstaw prawnych do tego, aby uwzględnić jako opiekę kolejne dni po śmierci osoby jej wymagającej aż do chwili pogrzebu, bowiem w tych dniach J. T. załatwiał formalności związane z pogrzebem, ale nie sprawował już opieki nad ojcem. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. J. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując argumenty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, choć z powodów innych, niż w niej podniesione. Rozstrzygając sprawę w jej granicach (art. 134 § 1 p.p.s.a.) sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 107 § 3 K.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie wyjaśniają w ogóle podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a decyzja SKO nawet nie wskazuje właściwej podstawy prawnej do uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2011 r., czym narusza także art. 107 § 1 K.p.a. Jak słusznie podnosi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zgodnie z art. 24 ust. 4 u.ś.r. "Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony". W niniejszej sprawie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało przyznane J. T. na czas nieokreślony, decyzją z dnia [...] marca 2011 r. W jej wyniku powstał więc stosunek administracyjno-prawny o charakterze ciągłym, którego rozwiązanie (tym bardziej ze skutkiem wstecznym, jak uczyniono to w zaskarżonej decyzji) jest możliwe tylko w ściśle określonych przypadkach. Podstawę do uchylenia bądź zmiany, bez zgody strony, wszelkich decyzji ostatecznych, na mocy których strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych (a więc i świadczenia pielęgnacyjnego), stanowi art. 32 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem "Organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne." Z trzech przesłanek, których ziszczenie się, zgodnie z przywołanym przepisem, może stanowić podstawę do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej przyznającej świadczenie rodzinne (jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne), w niniejszej sprawie mogą być brane pod uwagę tylko dwie, gdyż nie mamy tu do czynienia z nabyciem prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pomijając fakt, że organ II instancji nawet nie wskazał art. 32 ust. 1 u.ś.r. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia, to organy obydwu instancji nie wyjaśniły przy tym, która z przesłanek uprawniających do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej zaistniała w niniejszej sprawie: zmiana sytuacji rodzinnej lub dochodowej mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, czy też spełnione zostały warunki do uznania, że osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Ma to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż tylko w tym drugim przypadku możliwe jest uchylenie decyzji przyznającej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną. "Decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a na mocy art. 32 ust. 1 u.ś.r. uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. Z uwagi na konstytutywny charakter decyzji wydawanej w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. niedopuszczalnym jest, aby organy wskazywały datę, od której następuje uchylenie dotychczasowej decyzji, a jedynie w sytuacji uznania, iż świadczenie miało charakter świadczenia nienależnego, ustalenie daty tego świadczenia jest uzasadnione" (zob. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r., I OSK 1208/09, LEX nr 591223). Kiedy pobrane świadczenie jest nienależne określa art. 30 ust. 2 u.ś.r. Ponieważ Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dokonało jedynie analizy stanu prawnego w odniesieniu do tego, kiedy (z jaką datą) powstaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wskazało na faktyczne przesłanki zaprzestania opieki, nie wypowiadając się w ogóle, co do normatywnych przesłanek uchylenia decyzji przyznającej to świadczenie, a organ I instancji ograniczył się jedynie do wskazania w podstawie prawnej decyzji art. 32 u.ś.r., bez podania jego treści w uzasadnieniu decyzji i bez analizy przesłanek do uchylenia bądź zmiany decyzji kształtującej stosunek administracyjno-prawny skarżącego, obydwie decyzje, jako naruszające art. 107 § 3 K.p.a. (a decyzja SKO także art. 107 § 1 K.p.a.) podlegały uchyleniu, gdyż do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędna jest analiza przesłanek uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej, przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, zawartych w art. 32 ust. 1 u.ś.r. Takiej analizy wspomnianego przepisu, na gruncie stanu faktycznego sprawy, niejako "za organy" obydwu instancji nie mógł przeprowadzić sąd administracyjny, gdyż sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty, a jedynie kontroluje działalność administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.). Stąd też, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.