I SA/Wa 1389/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazaną powyżej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Prezydent W. odmówił Z. D. przyznania świadczenia wychowawczego na dzieci: [...]. Organ uzasadnił, że zgodnie z kartą pobytu wnioskodawczyni przyznano w Polsce status uchodźcy. Nie posiada ona jednak karty z adnotacją "dostęp do rynku pracy", a przedłożona karta nie uprawnia jej do otrzymania świadczenia wychowawczego, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195). W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia Z. D. wskazała, że posiada status uchodźcy, co oznacza, że nie musi uzyskiwać osobnego pozwolenia na pracę. Takie uprawnienie osób posiadających ww. status wynika z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...]. Organ powołał art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i wskazał, że katalog cudzoziemców uprawnionych do uzyskania świadczenia ma charakter zamknięty. Kolegium wskazało, że Z. D. i M. G. posiadają status uchodźcy i kartę pobytu bez adnotacji "dostęp do rynku pracy" i podniosło, że ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zawiera regulacje uprawniające cudzoziemca posiadającego status uchodźcy do wykonywania pracy na terytorium RP. Przy czym w art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach wskazano, że na karcie pobytu umieszcza się adnotację "dostęp do rynku pracy" w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Zatem, nawet w przypadku podmiotów zwolnionych z uzyskania zezwolenia na pracę, adnotację powyższą zamieszcza się. Wydana odwołującej karta nie zawiera takiej informacji. Organ nie jest jednak uprawniony do prowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, dlaczego karta pobytu, wydana skarżącej, takiej adnotacji nie zawiera. Z tego względu wnioskodawczyni nie należy do osób, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a świadczenie wychowawcze jej nie przysługuje. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. D., zaskarżając ją w całości. Zarzuciła jej niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy o cudzoziemcach, nie uwzględnienie zmian stanu prawnego, spowodowanych utratą mocy przez ustawę z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2011 r. Nr 264, poz. 1573), na podstawie której skarżąca otrzymała kartę pobytu bez adnotacji "dostęp do rynku pracy" (art. 76) i aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( Dz. U z 2013 r. poz. 1650) w ramach której aktualnie wydawanych w kartach pobytu zamieszcza się adnotację o dostępie do rynku pracy (art. 244 ust. 1 pkt 11 tej ustawy). W związku z powyższym zarzutem wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Uzasadniła, że brak stosownej adnotacji na karcie pobytu nie oznacza braku dostępności do rynku pracy na terytorium Polski, gdyż dostęp taki wynika wprost z przepisów prawa. W dacie otrzymania przez skarżącą karty pobytu obowiązywała ustawa z dnia 13 czerwca 2013 r. o cudzoziemcach, która nie przewidywała obowiązku zamieszczania adnotacji o dostępie do rynku pracy. Obecnie obowiązująca ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach stanowi, że na karcie pobytu zamieszcza się przedmiotową informację. Organ w tym zakresie nie musiał zatem przeprowadzać stosownego postępowania, potwierdzającego prawo do pracy. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 11 stycznia 2017 r. pełnomocnik skarżącej wyznaczona z urzędu podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie w całości oraz zaprzeczyła wszystkim wyraźnie i odrębnie nieprzyznanym twierdzeniom i wnioskom organu. Ponadto sprecyzowała zarzuty wskazane w skardze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 76 ust. 1 pkt. 1 - 8 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach, poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy w czasie uzyskiwania karty pobytu przez skarżącą przepis ten nie określał, iż wymagana jest adnotacja "o dostępie do rynku pracy"; b) art. 244 ust. 1 pkt. 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 roku o cudzoziemcach, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy w czasie uzyskiwania karty pobytu przez skarżącą przepis ten nie obowiązywał i nie była wymagana adnotacja "o dostępie do rynku pracy"; c) art. 1 ust. 2 pkt. 2 lit. d) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym pominięciu wykładni celowościowo-funkcjonalnej tego przepisu prawnego i oparcie się wyłącznie na literalnym brzmieniu przepisu; d) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu prawnego, polegające na nieuwzględnieniu okoliczności, co jest celem świadczenia wychowawczego i wskutek powyższego naruszenia dokonanie błędnej wykładni przepisu, określonego w punkcie c) niniejszego pisma; e) art. 87 ust. 1 pkt. 1 w z w. z art. 1 ust. 3 pkt. 2) lit. d) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez niezastosowanie tych przepisów prawnych i pominięcie okoliczności, iż cudzoziemiec w przypadku posiadania statusu uchodźcy jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i już z samego faktu statusu uchodźcy przysługuje mu dostęp do rynku pracy; f) art. 71 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 w z w. z art. 18 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie tych przepisów prawnych i wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady dbałości państwa o dobro rodziny i opieki państwa nad rodziną oraz zasady równości wobec prawa i w konsekwencji pozbawienie rodziny skarżącej szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, którą ma na celu ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci; g) art. 26 ust. 1 i 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r., poprzez niezastosowanie tych przepisów prawnych i pozbawienie dzieci skarżącej prawa do należnego zabezpieczenia społecznego, przysługującego im z racji ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ponadto, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na sprawy, to jest: a) art. 77 § 1 k.p.a. w z w. z art. 7 k.p.a., polegające na niepełnym przeprowadzeniu analizy obowiązujących przepisów prawa i braku rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w ten sposób, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęło okoliczność prawną, iż posiadanie przez skarżącą statusu uchodźcy implikuje dostęp do rynku pracy na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, jak również pominięcie przez organ interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli; b) art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego przez organ, poprzez uwzględnienie wyłącznie okoliczności korzystnych dla Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., z pominięciem okoliczności świadczących na rzecz stanowiska skarżącej, wyrażonego w jego skardze; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność złożonej skargi. Uznając stan faktyczny w sprawie za bezsporny, Sąd, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w kwestionowanej decyzji, poddał ją kontroli pod względem zgodności z prawem. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez skarżącą wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pięcioro dzieci. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195). Zgodnie z jego treścią prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z członkami rodzin na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy. W niniejszej sprawie organy obu instancji odmówiły skarżącej wnioskowanego świadczenia, ponieważ posiadana przez nią karta pobytu nie posiada adnotacji "dostęp do rynku pracy". W ocenie organów brak tej adnotacji powoduje, że skarżąca nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia, na podstawie przywołanego przepisu. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd stwierdził, że z dosłownego (literalnego) brzmienia art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci faktycznie wynika, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Jednocześnie z art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. poz. 1650, ze zm.) wynika, że na karcie pobytu cudzoziemca adnotację "dostęp do rynku pracy" umieszcza się w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Z zestawienia tych dwóch przepisów wynika zatem, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą stałego pobytu uzależnione jest od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uprawnienie takie może wynikać z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Cudzoziemcy posiadający status uchodźcy oraz cudzoziemcy, którym udzielono ochrony uzupełniającej w Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645, ze zm.), są z mocy tego przepisu uprawnieni do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że cudzoziemiec posiadający status uchodźcy jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem spełnia warunek konieczny do uzyskania świadczenia wychowawczego. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżąca jest osoba posiadającą status uchodźcy, prawo stałego pobytu w Polsce oraz legitymuje się kartą stałego pobytu. Na jej karcie właściwy organ nie umieścił adnotacji "dostęp do rynku pracy", mimo że zgodnie z omawianymi przepisami ma ona dostęp do rynku pracy. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, jedynie językowa (literalna) wykładnia omawianego przepisu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest w rozpatrywanej sprawie niewystarczająca. Konieczne jest przeanalizowane powołanego przepisu w świetle wykładni systemowej (czyli uwzględniającej rolę przepisu w systemie prawa, w którym funkcjonuje) oraz celowościowej (czyli przez pryzmat celu, jaki ma realizować ten przepis). Jak zaś wykazano powyżej, z wykładni systemowej wynika, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi, legitymującemu się kartą stałego pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu. Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie przewidział jednak sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w zbiegu z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. Zdaniem Sądu wykładnia systemowa nie upoważnia w takiej sytuacji do zróżnicowania cudzoziemców i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, tym bardziej, że osoby te nie mają w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów - a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Ponadto podkreślić należy, że jak wynika zarówno z tytułu ustawy z dnia 11 lutego 2016 r., jak i treści jej art. 4 ust. 1 celem omawianej regulacji prawnej jest udzielenie przez Państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowywaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Co do zasady żaden przepis ustawy nie wyłącza spod omawianej regulacji prawnej dzieci cudzoziemców (w tym uchodźców) posiadających prawo stałego pobytu i uprawnienie do pracy w Polsce. Dlatego też rację przyznać należy stronie skarżącej. Odmienna wykładania omawianego przepisu mogłaby prowadzić do nieuprawnionego zróżnicowania sytuacji prawnej, zarówno samych cudzoziemców (na tych, którym właściwy organ wydał kartę pobytu z adnotacją i tych, którzy otrzymali karty pobytu bez adnotacji), jak i samych dzieci ze względu na ich pochodzenie i narodowość. Takie zaś postępowanie w oczywisty sposób prowadziłoby do naruszenia przepisów Konstytucji (art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1, a przede wszystkim art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze), jak również art. 2 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), a także art. 23 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców z dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 119, poz. 515). Również zatem wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi (w tym też uchodźcy), legitymującemu się kartą stałego pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy też nie. Reasumując, obciążenie strony wnioskującej o świadczenie konsekwencjami tego, iż w dacie wydania jej karty pobytu nie było ustawowego wymogu umieszczania adnotacji o dostępie do rynku pracy, podczas gdy z regulacji prawnych bezspornie wynika, że ma ona dostęp do tego rynku – nie może zostać zaakceptowane w państwie prawa, gdyż istotą przesłanki otrzymania świadczenia wychowawczego jest posiadanie przez cudzoziemca przedmiotowego prawa, a nie zamieszenie stosownej adnotacji, która jedynie ten fakt potwierdza. W tej sytuacji ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na względzie wiążącą go ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718, ze zm.) orzekł jak w sentencji.