I SA/Wa 139/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) asesor WSA Anna Tarnowska-Mieliwodzka Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz H. Z. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania S. L., K. L., K. P. i H. Z., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] - obecnie część działek nr nr [...] i działki nr [...] – obecnie cz. działek nr nr [...]. Stan faktyczny sprawy organ przedstawił następująco: Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. przejęto od byłych właścicieli T. i A. małż. L., na rzecz Skarbu Państwa – Zakładów [...] – w budowie, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 91), nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] oznaczoną jako działki nr [...] i nr [...]. Nabycia dokonano w oparciu o decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. z dnmia [...] maja 1969 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej budowy Zakładów [...] w P. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nabycie przez Zakłady [...] w P. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Prawa te zostały ujawnione w dniu [...] lutego 1994 r. w księdze wieczystej KW nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 1999 r. Prezydent Miasta P. odmówił zwrotu części przedmiotowej nieruchomości o pow. [...] ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]. W wyniku skargi na decyzję Wojewody [...], złożonej przez pełnomocnika spadkobierców b. właścicieli, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 1607/01 uchylił decyzje organów obu instancji uzasadniając rozstrzygnięcie brakiem jednoznacznych ustaleń, kto – poza byłymi właścicielami nieruchomości i ich następcami prawnymi, jest stroną postępowania. W toku przeprowadzonego ponownie postępowania Prezydent Miasta P. ustalił strony postępowania, a następnie decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] umorzył przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Zakładom [...] w P., co następnie ujawniono w księdze wieczystej w dniu [...] lutego 1994 r. Zatem zgodnie z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje. Od decyzji Prezydenta Miasta P. odwołanie do Wojewody [...] wniósł Z. Z. jako pełnomocnik spadkobierców byłych właścicieli. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania uznając, że organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami dokonał umorzenia postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 229 powołanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia tej ustawy w życie nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Oznacza to, że żądanie zwrotu takiej nieruchomości nie powoduje wszczęcia postępowania, a jeśli organ mimo tej przeszkody wszczął postępowanie, to podlega ono umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 kpa. W sprawie ustalono, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nabycie przez Zakłady [...] w P. z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu oraz prawa własności budynków znajdujących sie na tym gruncie. Prawa te zostały ujawnione w dniu [...] lutego 1994 r. w księdze wieczystej KW nr [...]. Późniejsza sprzedaż gruntów oraz ich dalszy podział nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejsze sprawie, gdyż czynności te dokonane zostały w [...] 1998 r., a więc już po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Skargę na decyzję Wojewody [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. Z. zarzucając naruszenie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez to, że organy nie rozpoznały merytorycznie wniosku o zwrot nieruchomości, opartego na ewidentnie istniejących przesłankach zbędności części nieruchomości na cel określony w umowie przejęcia jej na rzecz Skarbu Państwa. Skarżąca twierdzi, że nieruchomość nigdy nie została zabudowana zgodnie z celem przejęcia, została natomiast podzielona na szereg działek w celu ich zbycia osobom trzecim. Aktualnie Prezydent Miasta P. wydał decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zabudowa usługowa – [...] wraz z komunikacją i infrastrukturą techniczną. Nie są to cele, dla jakich Skarb Państwa nabył nieruchomość pozbawiając własności byłych właścicieli. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Sprawa zwrotu nieruchomości nabytej od A. i T. małż. L. przez Skarb Państwa umową notarialną z dnia [...] stycznia 1970 r. była przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi S. L., K. L., K. P. i H. Z. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2003 r. w sprawie o sygn. akt I SA 1607/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 1999 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi nie tylko – jak twierdzi Wojewoda [...] na nieustalenie stron postępowania, ale także ze względu na naruszenie przez organy administracji zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6, 7, 8 i art. 77 kpa. Sąd wskazał na konkretne okoliczności, których wyjaśnienia organy zaniechały w postępowaniu poprzedzającym wydanie ostatecznej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości. Przede wszystkim Naczelny Sąd Administracyjny zwracając uwagę na treść oraz skutki zastosowania art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami podkreślił, że ustalenie, iż zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie, musi wynikać z właściwych dokumentów i ściśle określać nieruchomość, która została sprzedana albo oddana w użytkowanie wieczyste. Oznacza to, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości było dokładne ustalenie, w oparciu o decyzje podziałowe oraz dane z ewidencji gruntów, jakie aktualnie istniejące działki ewidencyjne odpowiadają nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa od małżonków L. i wykazanie w oparciu o akty sprzedaży albo ustanowienia użytkowania wieczystego oraz odpisy z ksiąg wieczystych, które z działek powstałych z przejętej nieruchomości zostały sprzedane bądź oddane w użytkowanie wieczyste, czy skutki tych czynności prawnych zostały ujawnione w księdze wieczystej nieruchomości i w jakiej to nastąpiło dacie. Powyższe ustalenia były konieczne, gdyż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż części przedmiotowej nieruchomości pozostają w użytkowaniu wieczystym również innych podmiotów niż Zakłady [...] w P., a mianowicie Stowarzyszenia [...] i [...] Sp. z o.o., a ponadto użytkownikami części działek są także osoby fizyczne, Gmina P. i [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa. Z dokumentów zaś wynika, że prawo użytkowania wieczystego tych podmiotów zostało ujawnione w księdze wieczystej po wejściu w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. Orzekając ponownie o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] Prezydent Miasta P. stwierdził w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, że na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1992 r. przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Zakładom [...] w P. i nabyte prawa zostały ujawnione w dniu [...] lutego 1994 r. w księdze wieczystej KW nr [...]. Organ podał, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] stanowi w obecnej ewidencji gruntów działki: nr [...] - której użytkownikiem wieczystym jest Stowarzyszenie [...] – KW [...], nr nr [...] – w użytkowaniu wieczystym Zakładu [...] S.A., nr nr [...] – użytkownik wieczysty [...] Sp. z o.o., nr nr [...] - użytkownik wieczysty [...] Sp. z o.o. Natomiast przejęta na rzecz Skarbu Państwa działka nr [...] stanowi w obecnej ewidencji gruntów niżej wymienione działki: nr nr [...], których użytkownikami wieczystymi są: M. P. w ¼, G. S. w ¼, G. i K. C. w ¼, A. i G. L. w ¼ - KW [...]. Działka nr [...] stanowi własność Gminy P.. Jest poza wszelką wątpliwością, że ta część nieruchomości objętej żądaniem zwrotu nie podlega działaniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przesądza to o tym, że uzasadnienie zatem zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji Prezydenta Miasta P. – przynajmniej co do tej części przejętej nieruchomości nie odpowiada rzeczywistemu stanowi faktycznemu i prawnemu. Pozostałe wyjaśnienia są niewystarczające dla przyjęcia, że zachodzą przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami; nie wynika z nich bowiem, kto i w jakim czasie nabywał tytuły prawne do gruntów stanowiących działki nr nr [...]. Mimo wyraźnie brzmiących wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2003 r. organ administracji nie wyjaśnił, w sposób nie pozostawiający wątpliwości, czy co do całej nieruchomości przejętej od byłych właścicieli zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Uzasadnia to zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 229 w/w ustawy, jak również przepisów o postępowaniu administracyjnym – art. 7 i art. 77 kpa przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Niezastosowanie się przez organ administracji do oceny prawnej zawartej w wyroku sądu administracyjnego stanowiło naruszenie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) obowiązującej w dniu orzekania przez organy administracji w niniejszej sprawie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy. Wypada dodatkowo zwrócić uwagę na istotną przy ponownym rozpoznawaniu sprawy kwestię dopuszczalności wydania przez prezydenta miasta decyzji w sprawie o zwrot nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu. W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 wyrażony został pogląd, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Wyłącza to w konsekwencji także możliwość upoważnienia przez prezydenta jego zastępców i pozostałych pracowników miasta do wydania decyzji w sprawie. W założeniu uchwały przyjęto, że prezydent sprawujący funkcje starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy jako strony w sprawie i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent miasta jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych), z tym że równocześnie sprawuje funkcję organu gminy. Z tej przyczyny podlega on wyłączeniu od udziału w sprawie na podstawie art. 24 pkt 1 i 4 kpa. Wyłączenie prezydenta miasta od udziału w sprawie czyni organ gminy niewładnym do działania w tej sprawie. W tej sytuacji ma zastosowanie art. 26 § 2 kpa stanowiący, że w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym przypadku wojewoda), przy czym organ ten może wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Przytoczone ustalenia uchwały NSA będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie w odniesieniu do części nieruchomości stanowiącej własność Miasta P. (działka nr [...]).