I SA/Wa 1390/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska WSA Gabriela Nowak Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz K. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R.K., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z uzasadnienia wskazanej decyzji Ministra wynika, że Wojewoda [...] działając na podstawie art. 5 ust. 3 i art. 8 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. nr 169, poz. 1418 ze zm.) oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku R.K., wydał w dniu [...] września 2008 r. decyzję nr [...] odmawiającą potwierdzenia posiadania przez R.K. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.K., poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, nieruchomości położonej w miejscowości D., woj. [...]. Od powyższej decyzji R.K. złożył odwołanie z dnia 12 października 2008 r. kwestionując rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego i wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Pismem z dnia 4 marca 2009 r. (data wpływu) R.K. syn R.K. złożył wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia czynności niezbędnych dla stwierdzenia nabycia i podziału spadku po zmarłym ojcu. Jednocześnie poinformował, iż jego ojciec zmarł w dniu 19 lutego 2009 r. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] maja 2009r. nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] Pismem z dnia 27 maja 2009 r. K.K. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego, powołując się na Akt Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2009r. Rep. A nr [...], sporządzony przez notariusz A.J.. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa podjął zawieszone z urzędu postępowanie odwoławcze dotyczące wskazanej decyzji Wojewody [...]. Minister ustalił, że R.K. wystąpił w dniu 7 listopada 1990 r. z wnioskiem do Urzędu Rejonowego w W. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W.K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Organ wskazał, że z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 1988 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po W.K., zmarłej w dniu 3 lipca 1954 r., ostatnio stale zamieszkałej w W., na podstawie ustawy nabył w całości syn R.K.. Z kolei z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii wypisu Aktu Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2009r. Rep. A nr [...], sporządzonego przez notariusz A.J. wynika, że spadek po R. K. (synu R. i W.), zmarłym w dniu 19 lutego 2009r., ostatnio stale zamieszkałym w W., na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia 23 września 2003 r. nabyła w całości żona K. K.. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii aktu kupna-sprzedaży z dnia [...] sierpnia 1932 r. nr rep. [...] oraz z zeznań świadka K.S. złożonych w dniu 13 lutego 2007 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań lub zatajenie prawdy wynika, że W.K. była właścicielką nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] położonej w gminie D., określanej miejscową nazwą D.. Ponadto z powyższych zeznań oraz oświadczenia R.K. z dnia 1 lutego 2006 r. wynika, że W.K. na tereny byłego państwa polskiego przyjeżdżała okresowo na wakacje oraz, że wraz z synem R.K. w dniu 30 czerwca 1939 r. przeniosła się z K. do majątku G., gmina D., pow. S. i tam przebywała w dniu wybuchu wojny tj. 1 września 1939 r. Dodatkowo stosownie do potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii karty ewakuacyjnej z dnia 8 stycznia 1945 r. właścicielka przedmiotowej nieruchomości W.K. przebywała na [...] do 1945 r. Z tego samego dokumentu wynika także repatriacja W.K. do W.. Rozpatrując odwołanie R.K. z dnia 12 października 2008 r. Minister stwierdził, że w dniu 7 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005r. nr 169, poz. 1418 ze zm.). Zgodnie z art. 27 tej ustawy, postępowania w sprawach potwierdzenia prawa do rekompensaty wszczęte i nie zakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzi się na podstawie jej przepisów. Przy czym organ II instancji wskazał, że przed rozstrzygnięciem kwestii merytorycznej w przedmiotowej sprawie, zbadał poprawność zastosowania procedur wynikających z Kpa. Podkreślił, iż stosownie do art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Minister wskazał na treść art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, iż prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1, a także posiada obywatelstwo polskie. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że zgodnie z art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazał, iż stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2006r. sygn. akt: IV SA/Wa 774/06, LEX: 281933 swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę musi być dokonana w zgodzie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Przy czym opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa a ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Ponadto rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Mając na uwadze powyższe Minister stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] na podstawie zebranego materiału dowodowego właściwie ustalił stan faktyczny, lecz nie dokonał jego prawidłowej oceny. W decyzji pierwszoinstancyjnej Wojewoda zauważył, iż W.K. zamieszkiwała na stałe w K., a na byłe tereny państwa polskiego, gdzie znajdowała się pozostawiona nieruchomość przyjeżdżała okresowo w celach wypoczynkowych. Natomiast fakt, że w dniu wybuchu wojny W.K. przebywała u znajomych w majątku "[...]" nie stanowi o tym, że znajdowało się tam jej miejsce zamieszkania. Minister nie podzielił poglądu Wojewody o niespełnieniu przesłanki wynikającej z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W związku ze wskazaną oceną organu I instancji organ odwoławczy zauważył, iż z w/w ustawy nie wynika, że właściciel przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. musi zamieszkiwać na terenie nieruchomości w zakresie której wystąpił o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia tej nieruchomości poza granicami RP. Właściciel przedmiotowej nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. musiał zamieszkiwać tylko na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a na zamieszkiwanie W.K. na byłym terytorium RP wskazują dokumenty załączone w sprawie a zwłaszcza karta repatriacyjna właścicielki mienia W.K. z dnia 8 stycznia 1945r. Tak więc zdaniem organu II instancji z dokumentów załączonych w sprawie wynika jednoznacznie, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości była W.K., która w dniu 1 września 1939 r. zamieszkiwała na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił opisaną decyzję Wojewody z dnia [...] września 2008 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Na powyższą decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K.K. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, zarzuciła naruszenie art. 7,12, 107 § 1 i 138 § 2 kpa, a stanowisko swoje przedstawiła w obszernym uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, podkreślił, iż Wojewoda [...] powinien dokonać prawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji właściwie ustalił stan faktyczny, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, lecz dokonał błędnej oceny spełnienia przesłanek wynikających z art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a dotyczących miejsca zamieszkania właścicielki nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. Minister Skarbu Państwa - uchylając decyzję organu I instancji – wskazał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do treści art. 136 kpa organ odwoławczy może we własnym zakresie przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Postępowanie takie jest obowiązkiem organu wówczas, gdy usunięcie wątpliwości, jakie nasuwają się w toku postępowania odwoławczego, mieści się w zakresie dostępnych organowi środków. Konstatując powyższe, jeżeli zatem organ drugiej instancji nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego, to obowiązany jest orzec co do istoty sprawy. Podkreślić należy, iż w postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest zaś wyjątkiem od powyższej zasady. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy jest uzasadnione jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć bowiem charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r. I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r. IV SA 1496/02, Mon. Prawn. 2004/2/60). Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organ odwoławczy podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2009 r. przekroczył uprawnienia przyznane mu przepisem art. 138 § 2 kpa, ponieważ ocena materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, którą nakazał w decyzji kasacyjnej jest możliwa do przeprowadzenia w ramach postępowania odwoławczego. W przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji nie budzi zastrzeżeń, zaś dokonana przez ten organ ocena dowodów w sprawie nie jest prawidłowa, upoważnia to organ odwoławczy do odmiennej oceny prawidłowo zebranych dowodów. Przy czym organ odwoławczy nie jest związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ponadto nie jest on obowiązany do gromadzenia dowodów i może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na materiale zawartym w aktach administracyjnych sprawy. Skoro Minister uznał, iż Wojewoda wyciągnął błędne wnioski z analizy zgromadzonego materiału dowodowego, to powinien samodzielnie dokonać stosownych ustaleń i orzec merytorycznie w sprawie. W sytuacji takiej nie zachodzi bowiem konieczność zebrania nowych dowodów, a jedynie prawidłowego wyprowadzenia wniosku z dowodów już zgromadzonych. Zauważyć należy, że organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu tzn. w sytuacji, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowania wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Wobec czego jeśli organ odwoławczy kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, ze jest to niezbędne. Ponadto organ odwoławczy musi mieć na względzie, że skarżący zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że organ II instancji nie tylko rozpatruje odwołanie, ale bada sprawę od nowa, ocenia zebrany materiał dowodowy i wyciąga na jego podstawie wnioski. Istotą tego postępowania jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Argument przeciwko kasacyjnemu orzekaniu można wywieść również z zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej powinny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W przedmiotowej sprawie Minister kierując sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wskazał na konieczność prawidłowej oceny materiału dowodowego przez organ I instancji. Jednakże zauważyć należy, że nie są to okoliczności wymagające ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, a jedynie wymagające prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Minister Skarbu Państwa powinien zatem rozpoznać sprawę merytorycznie, ponieważ istotne dla sprawy okoliczności faktyczne zostały ustalone i należy je ocenić, a kwalifikacją tej oceny będzie stosowne rozstrzygnięcie. Reasumując, rozpoznając ponownie sprawę Minister rozpatrzy merytorycznie odwołanie R.K. zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania odwoławczego i dokona oceny całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem przesłanek określonych w art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz podejmie odpowiednie rozstrzygnięcie w sprawie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2009 r. narusza art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.