I SA/Wa 1391/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi H. B. i W. B. oraz skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], obie w zakresie w jakim zobowiązują H. B. oraz W. B. do zwrotu na rzecz m. [...] kwoty [...] (słownie: [...]) złotych; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku; 3. oddala skargę Miasta [...] w pozostałym zakresie. Stan faktyczny 1. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1975 r., nr [...], wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...]m2, położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną na mapie [...], [...], jako działka nr [...] - poz. rej. [...], będąca własnością I. B., ujawniona w zbiorze dokumentów ZD nr [...] jako działka nr [...]. Wywłaszczona nieruchomość przeznaczona została zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego " [...]". 2. Wnioskiem z dnia 5 kwietnia 1996 r. pełnomocnik poprzedniej właścicielki I. B., jej córka H. B., wystąpiła do Urzędu Rejonowego w [...] o zwrot całej wywłaszczonej nieruchomości wskazując na brak realizacji celu wywłaszczenia. W dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczona nieruchomość w ewidencji gruntów oznaczona była jako działki nr [...] (część) oraz nr [...] - z obrębu [...]. 3. Decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...], Starosta Powiatu [...] orzekł zwrot na rzecz I. B. działki nr [...] o powierzchni [...]m2 jako zbędnej na cel wywłaszczenia (działka ta była cały czas użytkowana przez poprzednią właścicielkę). Jednocześnie decyzją wydaną również w dniu [...] września 2000 r., nr [...], Starosta odmówił zwrotu nieruchomości o powierzchni [...]m2 uzasadniając to tym, iż nieruchomość ta stanowi część boiska szkolnego, które jest elementem infrastruktury osiedla mieszkaniowego "[...]". 4. Od decyzji nr [...] odwołanie złożyła I. B.. 5. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. 6. Wyrokiem z dnia 29 października 2003 r., sygn. akt I SA 251/02, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzje obu instancji. 7. W dniu 23 marca 2009 r. zmarła poprzednia właścicielka wywłaszczonej nieruchomości I. B.. Jej następcami prawnymi zostały dzieci: H. B. oraz W. B.. Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2009 r. H. B. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik W. B. wystąpiła o zwrot części działki nr [...] z obrębu [...]. 8. Decyzją z [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Starosta [...], w związku z niezrealizowaniem inwestycji stanowiącej cel jej wywłaszczenia, orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców I. B. nieruchomości nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 , wydzielonej z dawnej działki nr [...] (pkt 1). Zobowiązał H. B. i W. B. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania powiększonego o wartość naniesień dokonanych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu – na łączną kwotę [...] złotych (pkt 2). Jednocześnie w decyzji Starosta orzekł o podziale działki nr [...] z obrębu [...] na działki o nr: [...] o powierzchni [...] m2 oraz [...] o powierzchni [...] m2 (pkt 3). 9. W odwołaniu od tej decyzji Prezydent [...] zakwestionował prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia podnosząc, iż na wywłaszczonej nieruchomości cel wywłaszczenia określony w decyzji z dnia [...] stycznia 1976 r. został zrealizowany. Od decyzji odwołanie wnieśli również W. B. i H. B., zarzucając naruszenie art. 140 ust 4 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej jako: "ugn") poprzez uznanie przez organ, iż na skutek działań podjętych na nieruchomości po jej wywłaszczeniu doszło do wzrostu wartość nieruchomości. 10. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przywołał przepisy ugn wskazując m. in., że zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 ugn stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 137 ust. 2 ugn jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zdaniem organu, nie może więc budzić wątpliwości, że w omawianym zakresie istotne jest jedynie to, czy cel wywłaszczenia osiągnięto na całej lub części przejętej nieruchomości oraz czy takie zadanie zostało wykonane we wskazanym przez ustawodawcę przedziale czasu. Natomiast późniejsze zagospodarowanie danego terenu, czy sposób wykorzystania gruntów sąsiadujących z wywłaszczoną nieruchomością nie mogą mieć w tym przypadku żadnego znaczenia. Nie chodzi bowiem o to, czy określone zamierzenia w ogóle i kiedykolwiek zostały osiągnięte, lecz czy inwestycja stanowiąca podstawę wywłaszczenia konkretnej nieruchomości została wykonana na tej właśnie nieruchomości oraz czy nastąpiło to w ściśle określonym okresie. W przedmiotowej sprawie cel, na który nabyto ww. nieruchomość, został określony jako budowa zespołu mieszkaniowego "[...]". Zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1976 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z załącznikiem graficznym, jako zagospodarowanie nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] zaplanowano: - wg planu z dnia [...] stycznia 1976 r. część obiektów lekkoatletycznych - bieżnie; - zaś wg planu z dnia [...] listopada 1981 r. na części boisko do siatkówki o nawierzchni asfaltowej oraz na części teren do dyscyplin lekkoatletycznych. Z informacji zawartych w operacie szacunkowym sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawców majątkowych w lipcu 2010 r. wynika, że na części działki nr [...] znajdują się obecnie część kortu tenisowego (ze sztuczną nawierzchnią) o pow. 340 m2, bieżnia (ze sztuczną nawierzchnią) o powierzchni 92 m2, 36 m ogrodzenia z siatki na stalowych słupach o wysokości około 4 m i długości 36 m, część utwardzona kostką brukową o pow. 37 m2 oraz słupy oświetleniowe. Wojewoda podniósł, że wskazane obiekty na nieruchomości powstały na podstawie decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...]. Z powyższego wynika, iż inwestycje stanowiące wykonanie realizacji celu wywłaszczenia na wyżej wskazanej nieruchomości miały miejsce około 21 lat po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Powstałe na nieruchomości obiekty sportowe stanowią tereny sportowe wokół Zespołu Szkół nr [...] im. [...]. Dyrektor jednostki w piśmie z dnia 29 maja 2009 r. wskazał, iż część dydaktyczna Szkoły Ś. na osiedlu [...] została oddana do użytku we wrześniu 1987 r. Natomiast zagospodarowanie i użytkowanie terenów sportowych wokół szkoły miało miejsce we wrześniu 1987 r. (protokół odbioru i przekazania do użytku sporządzony dnia 11 września 1987 r.). Z kolei zagospodarowanie i użytkowanie terenów sportowych wokół szkoły miało miejsce w roku 1997 r., czyli po wydaniu decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...]. Bezspornym jest zatem, zdaniem Wojewody, że w czasie przewidzianym przepisami prawa dla realizacji inwestycji na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, co oznacza, iż została spełniona przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określona w art. 137 § 1 ugn. Odnosząc się do zarzutu wyliczenia wartości naniesień na nieruchomości organ wskazał na art. 140 § 1 ugn mówiący o tym, iż w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Organ wskazał, że powyższe uregulowania prawne stanowią podstawę do przyjęcia powstania po stronie odzyskujących nieruchomość właścicieli obowiązku zwrotu sumy: odpowiednio zwaloryzowanej kwoty odszkodowania i różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień jej zwrotu. Rzeczoznawcy dokonujący wyceny nieruchomości określili wartość nieruchomości wg stanu z dnia wywłaszczenia na kwotę [...] złotych, zaś wartość nieruchomości na dzień zwrotu kwotę [...] złotych. Różnica wartości wynosi [...] złotych. Wojewoda podkreślił przy tym, że organ prowadzący postępowanie dowodowe nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły i może dokonać oceny tego dowodu jedynie pod względem formalnym. 11. Skargi na powyższą decyzję wniósł Prezydent [...] oraz H. B. i W. B.. W swojej skardze Prezydent [...] wskazał, że budowa szkoły oraz urządzenie otaczającego ją terenu zgodne są z planem realizacyjnym ogólnego zagospodarowania szkoły środowiskowej w osiedlu [...] zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1981 r. nr [...] i mieszczą się wśród celów wymienionych w art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. – o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości obowiązującej w dacie wywłaszczenia. Grunt będący przedmiotem postępowania był nieprzerwanie wykorzystywany przez szkołę jako boisko sportowe i stanowił element infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Nieruchomość jest zatem wykorzystywania zgodnie z celem wywłaszczenia już kilkadziesiąt lat i dochodziło na niej jedynie do modernizacji wybudowanej po wywłaszczeniu infrastruktury. Z kolei H. B. i W. B. w skardze zarzucili organowi naruszenie art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 Kpa poprzez oparcie się na błędnym operacie szacunkowym, bez poddania go merytorycznej analizie. Ponadto skarżący wskazali na naruszenie art. 140 ust. 4 ugn poprzez żądanie zapłaty za nakłady, które związane były z samowolnym działaniem organów. 12. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. 13. Postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r. Sąd Wojewódzki zawiesił postępowanie i wystąpił z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. 14. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 15. Postanowieniem z dnia 6 maja 2014 r. Sąd Wojewódzki podjął zawieszone postępowanie. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. W przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ma powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wydany wskutek pytania prawnego, którego powstało na gruncie przedmiotowej sprawy. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Stosownie do treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Z treści art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wynika norma prawna nadająca się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego. W powołanym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (OTK-A 2014/3/31). 2. Z wyroku tego wynika zatem, że dla oceny, czy nastąpiła zbędność spornej nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie ma znaczenia, czy inwestycję zrealizowano w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ugn, ale czy w dniu złożenia wniosku o zwrot, tj. w dniu 5 kwietnia 1996 r. cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dla niniejszej sprawy fundamentalne znaczenie ma więc stan nieruchomości na w tej dacie. 3. Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skargach, należy zacząć od skargi Miasta [...], gdyż jej zarzuty są najdalej idące, kwestionują bowiem samą zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu, skarga ta nie ma uzasadnionych podstaw. Prace inwestycyjne na spornych działkach rozpoczęto przed 1996 r. dokonując drenażu, ale z całą pewnością cel został zrealizowany dopiero w 1997 r., co wynika wprost z treści decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] marca 1998 r. Tym samym dla Sądu jest oczywiste, że w dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, tj. w dniu 5 kwietnia 1996 r. cel wywłaszczenia, pomimo upływu 21 lat, na spornej nieruchomości nie został zrealizowany, co zgodnie z wydanym w przedmiotowej sprawie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, obliguje organ do zwrotu. Powołany wyrok nie może w przedmiotowej sprawie stanowić przesłanki do odmowy zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, co zostało podkreślone przez Trybunał Konstytucyjny, który zaakcentował prawną doniosłość stanu nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot. 4. W związku z powyższym spełnienie przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn jest jednoznaczne. Żaden dowód nie wskazuje chociaż w minimalnym stopniu na przytaczaną w skardze W. okoliczność urządzenia terenu wokół szkoły jako boiska od momenty urządzenia szkoły, a cały materiał dowodowy potwierdza zakończenie realizacji inwestycji w 1997 r. W ocenie Sądu, ustalenie organu w tym zakresie, zawarte w zaskarżonej decyzji są prawidłowe. 5. Natomiast skarga H. B. i W. B., zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Zdaniem Sądu, w pełni uzasadniony jest podstawowy zarzut dotyczący naruszenia art. 140 ust. 4 ugn. Wykładnia tego przepisu musi być bowiem dokonywana przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Byłoby naruszeniem wszelkich zasad państwa prawa zobowiązanie byłego właściciela do zapłaty odszkodowania za działania poczynione na nieruchomości po dniu złożenia wniosku o jej zwrot. W przedmiotowej sprawie wystąpiła jednak specyficzna sytuacja, a mianowicie określone działania zwiększające wartość nieruchomości zostały podjęte już po wystąpieniu z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu, zawarte w art. 140 ust. 4 ugn kryterium "stanu nieruchomości z dnia zwrotu" odnosi się do stanu zgodnego z prawem, a więc stanu na dzień złożenia wniosku o zwrot. W przeciwnym razie powstałby stan trudny do zaakceptowania z punktu widzenia kilku zasad konstytucyjnych, w tym zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie i zasad zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji RP). W niniejsze sprawie nakłady poczynione na części działki nr [...] trudno uznać za mieszczące się w zakresie art. 140 ust. 4 ugn, skoro zostały poczynione po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. 6. W tej sytuacji obciążenie stron, na których rzecz następuje zwrot nieruchomości, kwotą większą niż zwaloryzowana wartość odszkodowania otrzymanego przez byłych właścicieli, pozbawionych własności na rzecz Skarbu Państwa, nie znajduje, w ocenie Sądu, w ogóle uzasadnienia i w tym zakresie zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i organu I instancji, została uchylona, tak aby mogła podlegać wykonaniu decyzja zwrotowa bez obowiązku rozliczenia nakładów. Kwestie te strony muszą ustalić poza postępowaniem zwrotowym, ewentualnie nawet w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 Ppsa orzeczono, jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 152 Ppsa, orzeczono o braku wykonalności zaskarżonej decyzji w uchylonej części. O oddaleniu skargi Miasta st. Warszawy (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 151 Ppsa.