I SA/Wa 1392/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik(spr.) sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy B. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., nr [...] sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., nr [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji Decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] ww. decyzją z dnia [...] stycznia 1991 r., sprostowaną postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) potwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę B. własności szeregu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów, obręb P. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej w części dotyczącej działki aktualnie oznaczonej nr [...] położonej w obrębie P. wystąpiła G. We wniosku wskazano, że na skomunalizowanej działce nr [...], zgodnie z kartą inwentaryzacyjną nieruchomości znajdowały się budynek szkoły, budynek gospodarczy, studnia, ogrodzenie. W 1996 r. dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...]. Działka nr [...] została zbyta przez Gminę B. na rzecz osób fizycznych w 1997 r. na podstawie aktu notarialnego. Działka nr [...] jest własnością Gminy B. We wniosku wyjaśniono także, iż Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] stycznia 1991 r. nie uwzględnił faktu, że w obrębie działki znajdował się zrealizowany w latach 70-tych ubiegłego wieku ogólnodostępny parking służący obsłudze ruchu odbywającego się przyległą do działki drogą krajową (aktualnie DK 19). Ponadto, wnioskodawca wskazał na przepis art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, zgodnie z którym Minister Komunikacji wykonywał zadania naczelnego organu administracji państwowej w zakresie dróg publicznych przy pomocy G. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Minister Administracji i Cyfryzacji stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., sprostowanej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., w części dot. działki aktualnie oznaczonej nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpił Wójt Gminy B., w wyniku którego Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie nadzwyczajnym, którego celem nie jest merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji pod kątem ewentualnego wystąpienia wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Dalej Minister wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., sprostowanej postanowieniem tego organu z dnia [...] lipca 1992 r., stanowił art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Z brzmienia tego przepisu wynika, że mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1, staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...) odsyła z kolei do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139), zgodnie z którym m.in. wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe pozostają nienaruszone oraz dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Definicję mienia gromadzkiego zawiera przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303). W przepisie tym wyjaśniono, że przez użyte w niniejszym rozporządzeniu określenie mienie gromadzkie - rozumieć należy mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. W konsekwencji, w ocenie organu, należało ustalić, czy działka aktualnie oznaczona numerem [...] była mieniem gromadzki (gminnym) na dzień wydawania decyzji komunalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy (za organem pierwszej instancji) stwierdził, że Wojewoda [...] dokonując komunalizacji nieruchomości nie zgromadził dokumentów świadczących o stanowieniu przez działkę nr [...] mienia gminnego, co pozwoliłoby na dokonanie komunalizacji w trybie art. 7 ust. 1 z dnia 10 maja 1990 r. Minister wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału wynika, iż na działce aktualnie oznaczonej nr [...] istnieje parking wybudowany w latach 70-tych ubiegłego wieku. Na powyższe wskazuje stan faktyczny ujawniony w ewidencji gruntów oraz mapa zasadnicza świadcząca o stanie zainwestowania terenu, założona w 1997 r. (mapa stanowiąca załącznik nr 3 do pisma z dnia 21 listopada 2011 r.). Fakt istnienia parkingu jako środka trwałego majątku byłej D. potwierdzają załączniki do pisma z dnia 21 listopada 2011 r., m.in. protokół Nr [...] czy mapa wywiadu w terenie z 1980 r. Następnie, organ odwoławczy wskazał na przepis art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), zgodnie z którym droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z zebranej dokumentacji wynika, że działka aktualnie oznaczona nr [...], w dniu komunalizacji stanowiła parking będący fragmentem drogi krajowej nr [...], która była ujęta w uchwale nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16). Aktualnie ww. droga jest drogą krajową o tym samym numerze. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w dniu 27 maja 1990 r. zarząd nad drogami wojewódzkimi i krajowymi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 2108/97, zarząd ten nie miał cech zarządu w rozumieniu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, skoro działka oznaczona obecnie nr [...] stanowiła w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. fragment drogi krajowej nr [...], nie mogła być skomunalizowana Niewystarczające przeprowadzenie przez wojewodę postępowania wyjaśniającego w sprawie skutkowało rażącym naruszeniem prawa art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) poprzez skomunalizowanie nieruchomości przy braku dowodów wskazujących na stanowienie przez nią mienia gminnego. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału, w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość służyła wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej. Odnosząc się zaś do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych mających według wnioskodawcy miejsce w przedmiotowej sprawie Minister wyjaśnił, że rzecz osób fizycznych zbyto działkę aktualnie oznaczoną nr [...], czyli część nieruchomości, której nie dotyczy zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji. W konsekwencji, zdaniem Ministra, Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] lipca 1992 r. w zakresie działki aktualnie oznaczonej nr [...], dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego skutkiem jest wyeliminowanie ww. decyzji z obiegu prawnego w tej części. Skargę na powyższą decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła Gmina B. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] stycznia 1991 r. sprostowaną postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1992 r., w zakresie działki aktualnie oznaczonej nr [...] dopuścił się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., którego skutkiem jest wyeliminowanie ww. decyzji z obiegu prawnego w tej części, przy jednoczesnym braku szczegółowego wskazania i omówienia przyczyn, dla których powyższa decyzja Wojewody [...] oceniona została przez organ jako "rażąco naruszająca prawo" oraz przy zaniechaniu analizy skutków prawnych jakie decyzja Wojewody [...] wywołała w obecnym porządku prawnym; b) art. 7 k.p.a., 77 k.p.a., 80 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu oraz niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, przy jednoczesnym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz oparciu całości rozstrzygnięcia na podstawie twierdzeń G., a tym samym dokonaniu dowolnej w miejsce swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego. 2) naruszenie przepisu prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj: a) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostosowanie powyższych przepisów prawa materialnego do stanu faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji oraz postanowienia Wojewody [...], bez jednoczesnego uwzględnienia art. 17 ust. 4 i ust. 5 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pomimo, że G., jako podmiot ewentualnie zainteresowany ustaleniami karty inwentaryzacyjnej nr [...], nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do komisji inwentaryzacyjnej (dotyczących braku uwzględnienia parkingu) oraz zważywszy, że ww. decyzja Wojewody [...] miała charakter deklaratoryjny, a zatem potwierdzający przejście prawa własności nieruchomości w obrębie wsi P., na rzecz Skarżącego; b) naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające (...) poprzez niesłuszne przyjęcie, że obszar działki oznaczonej aktualnie nr [...] w zakresie znajdującego się niej parkingu jako składnika mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie podlegał komunalizacji, podczas gdy w rzeczywistości G. nie udowodniła, ażeby w dacie komunalizacji posiadała prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości, co jednocześnie pozbawiało G. przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. Wobec tak sformułowanych zarzutów, Gmina B. wniosła o uchylenie decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2012 r. wydanej przez organ dnia [...] stycznia 2012 r. praz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Rozpoczynając rozważania nad niniejszą sprawą przede wszystkim zauważenia wymaga, że prowadzona ona była w trybie nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, którego celem jest ustalenie istnienia bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej, uruchamia postępowanie w nowej sprawie, nigdy zaś nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Skoro zatem, istotą postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności, nie zaś merytoryczna kontrola podjętego w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia z 1991 r., sprostowanego w 1992 r. również Sąd pierwszej instancji nie może prowadzić postępowania zmierzającego do skontrolowania legalności merytorycznej decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1991 r., nr [...], a jedynie winien ocenić, czy Minister prawidłowo przyjął, że w sprawie wystąpiły bądź nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym podkreślić należy, że istotą stwierdzenia nieważności jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Oznacza to, że zarówno organy administracyjne jak i Sąd pierwszej instancji powinny brać pod uwagę przepisy prawa materialnego i przepisy postępowania, które obowiązywały w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, czyli w niniejszej sprawie, w dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...] z dnia [...] stycznia 1991 r. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, iż podstawą prawną toczącego się postępowania o komunalizację m.in. działki [...], stanowił przepis art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) - dalej ustawa komunalizacyjna. W konsekwencji, podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, czy działka nr [...] powstała w 1996 r. w wyniku podziału działki nr [...] spełnia warunki wynikające z tego przepisu. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy stanowi, że mienie gminne w rozumieniu przepisu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy staje się z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym - z mocy prawa mieniem gminy, na której obszarze jest położone. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, w celu określenia mienia gminnego, odsyła do art. 98 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (j.t. tekst Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139). Przepis art. 98 ust. 1 powołanej ustawy podtrzymał zasadę wyrażoną w art. 38 ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 190) o nienaruszalności wszystkich mieszkańców gromad przysługujących im dotychczas prawa własności, użytkowania lub innego prawa rzeczowego i majątkowego. Natomiast w art. 98 ust. 2 omawianej ustawy stwierdzono, że dotychczasowe mienie gromadzkie staje się mieniem gminnym. Jak słusznie wskazał Minister Administracji i Cyfryzacji definicji mienia gromadzkiego (gminnego) dokonało w zasadzie dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mienia gromadzkiego i trybu jego zbywania (Dz. U. Nr 64, poz. 303) wydane z upoważnienia ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych. Przepis § 1 pkt 1 ww. rozporządzenia stwierdza, że przez mienie gromadzkie użyte w rozporządzeniu należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromadzkie i inne prawa majątkowe. Dla zastosowania więc art. 7 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej do działki nr [...] w części stanowiącej aktualnie działkę nr [...] należy zatem ustalić czy działka ta na dzień komunalizacji (27 maja 1990 r.) była mieniem gminnym w powyższym rozumieniu. I tak, z karty inwentaryzacyjnej nr [...] dotyczącej komunalizowanej nieruchomości nr [..] wynika wprawdzie, że działka ta jest mieniem gminy, jednakże – zdaniem Sądu - analiza pozostałej dokumentacji dotyczącej części działki nr [...], stanowiącej aktualnie działkę nr [...] prowadzi do innego wniosku. Z karty inwentaryzacyjnej wynika także, że działka nr [...] jest zabudowana. Na działce tej znajduje się bowiem budynek szkoły, budynek gospodarczy, studnia i ogrodzenie. Jednakże z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika także, że na części działki nr [...] w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej znajdował się także parking położony wzdłuż drogi krajowej. Okoliczność tę potwierdza mapa wywiadu w terenie, poświadczona za zgodność z oryginałem w dniu 28 marca 1980 r., z której wynika, że działka nr [...] usytuowana była wzdłuż drogi, która według wyjaśnień organu stanowiła drogę krajową nr [...], ujętą w uchwale nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. Z 1986 r. Nr 3, poz. 16). Ponadto, protokół Nr [...] z przetargu ustnego w 1993 r. wskazuje, że przetarg ogłoszono na wykonanie dzierżawy parkingów przydrożnych (już istniejących) na drogach krajowych, w tym na drodze nr [...]. Z kolei, z załącznika nr 6 do pisma G. z dnia 21 listopada 2011 r., dotyczącego parkingu przydrożnego nazwa [...] wynika, że parking ten istniał już na dzień 31 grudnia 1987 r. Stan ten potwierdza także tzw. Lokalizacja obiektów obsługi podróżnych (załącznik nr 4 do pisma z dnia 21 listopada 2011 r.) oraz potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 maja 1997 r. (załącznik nr 3 do pisma z dnia 21 listopada 2011 r.). Odnosząc więc powyższy stan faktyczny do przepisu art. 4 i art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), obowiązujących na dzień wydawania decyzji komunalizacyjnej, słusznie Minister wskazał, że działka nr [...] w dniu komunalizacji stanowiła element pasa drogowego drogi krajowej nr [..], która pozostawała w zarządzie terenowego organu administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Zgodnie bowiem z art. 4 powołanej ustawy droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Natomiast z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. wynika, że zarząd nad drogami wojewódzkimi i krajowymi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego. Prawidłowo więc wywiódł organ administracji, że część działki nr [...], czyli działka nr [...] nie mogła być skomunalizowana, gdyż brak jest jednoznacznych dowodów wskazujących na to, że stanowiła ona mienie gminne. Tym samym, skutkowało to rażącym naruszeniem - przez Wojewodę [...] - art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. W tym stanie faktycznym sprawy, zarzut Gminy B. podniesiony w skardze, a dotyczący braku interesu prawnego G. w postępowaniu nadzorczym nie są usprawiedliwione. Ponadto, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie (wbrew zarzutom skargi) brak jest także podstaw do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a. Przepis art. 156 § 2 k.p.a. wyraźnie wskazuje bowiem na dwie przesłanki negatywne stwierdzania nieważności decyzji. W przypadku przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a. będzie to upływ 10 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji dotkniętej wyżej wymienioną kwalifikowaną wadą prawną (pierwsza przesłanka negatywna). Natomiast w przypadku wszystkich wad nieważnościowych – będzie to sytuacja, gdy kontrolowana decyzja w postępowaniu nadzorczym wywołała nieodwracalne skutki prawne (druga przesłanka negatywna). Bez wątpienia w przedmiotowej sprawie nie zaistniała pierwsza negatywna przesłanka. Odnosząc się zaś do braku drugiej negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1991 r. wyjaśnić należy, że zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano podstawowe kryteria oceny, jednolicie przyjmowane przy orzekaniu w tego typu sprawach. Przede wszystkim, wskazać należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1631/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, co należy podkreślić, nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W tym stanie rzeczy nieodwracalny skutek prawny decyzji komunalizacyjnej z 1991 r. można byłoby wiązać wyłącznie ze zbyciem omawianej całej nieruchomości nr [...], dokonanym w drodze umowy cywilnoprawnej. Tymczasem w niniejszej sprawie dokonano zbycia na rzecz osób fizycznych jedynie części działki nr [...], stanowiącej aktualnie działkę oznaczoną nr [...], czyli część nieruchomości, której nie dotyczy zaskarżona decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji. Reasumując, Sąd uznał, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 10