I SA/Wa 1392/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. T., A. J., K. J., K. A., J. J. i S. J. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta T. T., A. J., K. J., K. A., J. J. i S. J. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 438/15 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 4000 (cztery tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz T. T., A. J., K. J., K. A., J. J. i S. J. sumę pieniężną po 2000 (dwa tysiące) złotych dla każdego z nich; 4. zasądza od Prezydenta [...] solidarnie na rzecz T. T., A. J., K. J., K. A., J. J. i S. J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T. T., A. J., K. J., J. J., K. A. i S. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 438/15. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] oznaczonej hip. "[...]" w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami prawy. W uzasadnieniu skarżący wnieśli o przyznanie każdemu ze skarżących sumy pieniężnej po 2.000 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Wyjaśnili, że ustalony przez Sąd w powołanym wyroku termin minął. Organ nadal, mimo wezwania pismem z dnia [...] marca 2017 r. do wykonania orzeczenia Sądu, nie wykonał nałożonego na niego obowiązku i nie rozpatrzył przedmiotowego wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W ocenie skarżących organ sztucznie odwleka wydanie decyzji, w aktach postępowania administracyjnego znajduje się projekt decyzji, zaś okoliczności stanu faktycznego i prawnego są bezsporne. W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyjaśnił, że nieruchomość hipoteczna pod nazwą "[...]" [...] objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Jak wynika ze [...] Wydziału [...] Sądu Okręgowego w [...], zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości "[...]" rejestru hipotecznego [...] na dzień [...] listopada 1945 r. do działu II zaprojektowana została przez zastrzeżenie z wniosku Nr [...] tomu [...] z dnia [...] kwietnia 1923 r. treść dotycząca przepisania tytułu własności trzech działek gruntu zawierających powierzchni: pierwsza - [...] łokci kwadratowych, druga - [...] łokci kwadratowych i trzecia - [...] łokci kwadratowych z tej nieruchomości na imię J. J. na mocy aktów kupna z dnia [...] i [...] lipca 1922 r. za Nr kol. [...] Rep. [...] i Nr kol. [...] Rep. [...]. Stosownie do orzeczeń Starostwa Powiatowego [...] z dnia [...] maja 1932 r. i [...] kwietnia 1934 r. wywłaszczono ze współwłasności J. J. na rzecz Spółki [...] przestrzeń [...] metra kw. W dniu [...] października 1949 r. J. J. oraz H. J., występując jako spadkobiercy J. J. właściciela placów położonych na "[...]" Nr hip. [...], jeden o powierzchni [...] m2 przy ul. [...], drugi o powierzchni [...] m2 przy ulicy o nieustalonej nazwie zwrócili się do Zarządu Miejskiego [...] z wnioskiem o przyznanie własności czasowej placu przy ul. [...]. Decyzjami nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Prezydent rozpoznał wniosek spadkobierców J. J. z dnia [...] października 1949 r. o przyznanie własności czasowej do całości gruntu działki pierwszej przy ul. [...]. Wyrokiem z dnia 10 września 2015 r. I SAB/Wa 438/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku o ustanowienie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...], ozn. hip. "[...]" - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Po rozpoznaniu skargi skarżących w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 438/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt I SA/WA 586/16 wymierzył Prezydentowi grzywnę w wysokości 1000 zł oraz zasądził na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organ wyjaśnił, że na przewlekłość postępowania mają również wpływ procedury planistyczne dotyczące przedmiotowego gruntu. Obecnie grunt pochodzący z nieruchomości hipotecznej "[...]", rej. hip [...] oznaczony jako działka druga o powierzchni [...] m2 objęty jest w części miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ogrodów działkowych w rejonie ul. [...] - część [...] zatwierdzonym Uchwałą NR [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. Pozostała część gruntu działki drugiej położona od strony północno-zachodniej znajduje się trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ogrodów działkowych w rejonie ul. [...]. Na podstawie decyzji ostatecznej Prezydenta nr [...] z dnia [...] października 2017 r. stowarzyszenie [...] nabyło prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, gruntu położonego w [...] w rejonie ulic [...], [...], Al. [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha obejmującego między innymi część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]", rej. hip [...] działka druga na cele funkcjonowania rodzinnego ogrodu działkowego. W związku z powstałą niepewnością i sporem prawnym co do przesłanek, jakie organ winien zbadać wydając decyzję zwrotową (pozytywną bądź negatywną), Prezydent nie może wydawać w tej chwili decyzji zwrotowych, nie narażając się niezależnie od treści decyzji na uchylenie tego rozstrzygnięcia. Niepewność, a nawet spór prawny wynika z rozbieżności w orzecznictwie organów nadzorujących Prezydenta. Jednocześnie Prezydent poinformował, że akta własnościowe nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] zostały przesłane do Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich przy piśmie z dnia [...] października 2018 r. ([...] segregatory i [...] teczek) i do chwili obecnej nie zostały zwrócone. Równocześnie organ wyjaśnił, że waga spraw dotyczących tzw. gruntów [...], stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku tych postępowań, niestety nie pozwala na dotrzymanie ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Organ wniósł o nierozpoznawanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 154 § 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2022 r. Dz. U. poz. 329), w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Grzywnę o której mowa sąd wymierza do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W przypadku skargi o wymierzenie organowi grzywny z powodu jego bezczynności sąd dokonuje oceny jej zasadności według stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania orzeczenia sądowego. Z treści przywołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które łącznie muszą być spełnione, aby sąd mógł organowi administracji wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ ten musi pozostawać w bezczynności po wyroku. Po drugie, wymierzenie grzywny jest możliwe po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania prawomocnego wyroku. Jak wynika z akt sprawy, obie te przesłanki zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 154 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Jak wynika z akt sprawy, do dnia wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, mimo uprzedniego wezwania organu przez skarżących do wykonania prawomocnego wyroku oraz ukarania już raz organu grzywną za niewykonanie powołanego wyroku, Prezydent nadal nie rozpoznał wniosku z dnia [...] października 1949 r. Wobec tego Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki o których mowa w art. 154 § 1 i 6 powołanej ustawy, a zatem skarga o wymierzenie Prezydentowi [...] grzywny jest zasadna. Podkreślić należy, że niewykonywanie wyroków sądów - niezależnie od tego, czy są to wyroki sądów administracyjnych (jak w niniejszej sprawie), czy sądów powszechnych - w demokratycznym państwie prawnym nie może być w żadnym razie tolerowane lub akceptowane. W szczególności nie można zaakceptować czy też usprawiedliwiać sytuacji, gdy wyroki sądów nie są respektowane przez organy władzy publicznej. Taka sytuacja prowadzić musi nieuchronnie do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej. Świadczy przy tym o braku poszanowania prawa przez organy, które zobowiązane są do jego stosowania. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy wniosek został złożony w dniu [...] października 1949 r., ponad sześcioletni okres niewykonywania przez organ prawomocnego wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 438/15 oraz fakt, że wymierzona już orzeczeniem z dnia 24 sierpnia 2016 r. organowi grzywna w wysokości 1000 zł nie doprowadziła do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, Sąd miarkując wysokość nakładanej grzywny, za najbardziej obecnie adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 uznał grzywnę w wysokości 4000 zł. Sąd miał również na uwadze, że wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 powołanej ustawy ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 154 § 2 powołanej ustawy Sąd ma obowiązek orzec, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu obecna bezczynność organu, która wystąpiła po wyroku z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 438/15, niewątpliwie miała już charakter rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność ze względu na bardzo duże przekroczenie terminu do wykonania wyroku nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku, nadal nie zakończył sprawy, choć upłynęło ponad 6 lat od wyznaczonego terminu. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest wykonywany. Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie jest opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, co w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy. Sposób postępowania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd uwzględnił w sprawie okoliczność okresowego zawieszenia terminów procesowych spowodowanych przez COVID-19. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wystąpiły już obecnie okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej we wnioskowanej kwocie po 2000 zł dla każdego ze skarżących. Kwota ta stanowi formę rekompensaty dla skarżących za długotrwałe oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie przez Prezydenta sprawy zainicjowanej opisanym na wstępie wnioskiem z dnia [...] października 1949 r. Wyjaśnić przy tym należy, że suma pieniężna z art. 154 § 7 powołanej ustawy ma charakter kompensacyjny i prewencyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącym za oczekiwanie na rozpoznanie ich sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 154 § 1 i 2 w związku z art. 154 § 6 i 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.