I SA/Wa 1393/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich, , Protokolant referent stażysta Marta Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 22 marca 2022 r. nr DO-II.7610.47.2022.JL w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 22 marca 2022 r., nr DO-II.7610.47.2022.JL, Minister Rozwoju i Technologii (dalej: "Minister", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. (dalej: "[...] S.A.", "skarżąca") - utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 28 stycznia 2022 r., nr NWIV.752.49.2015 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego w Z. Decyzja Ministra została wydana w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 17 lutego 2015 r. [...] S.A. z siedzibą w W. zwróciła się do Wojewody Śląskiego o uregulowanie stanu prawnego gruntu położonego w Zawierciu obejmującego działkę nr ew. [...]. Postanowieniem z 19 listopada 2015 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie – do czasu ustalenia właściciela gruntu. Na podstawie postanowienia z 8 lipca 2020 r., postępowanie to zastało następnie podjęte. Wojewoda, działając na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., - dalej "u.g.n.") oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.), ww. decyzją z 28 stycznia 2022 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Z., obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] ha, objętą księgą wieczystą nr [...]. [...] S.A. wniosła odwołanie od ww. decyzji Wojewody Śląskiego wskazując, że błędnie uznano, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołaną na wstępie decyzją z 22 marca 2022 r. Minister podzielił stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 200 ust. 1 u.g.n. grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku Gospodarki Żywnościowej stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja wydana w tym trybie - decyzja uwłaszczeniowa - ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. W myśl zaś art. 200 ust. 4 u.g.n., uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Minister stwierdził, że Wojewoda w toku prowadzonego postępowania uwłaszczeniowego prawidłowo ustalił, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności przedmiotowej nieruchomości – działki nr ew. [...] przysługiwało Skarbowi Państwa. Powyższe wynika z treści księgi wieczystej nr [...], w której prawo własności Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę Z. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, zostało ujawnione na podstawie art. 538 Kodeksu Napoleona. W kwestii prawa zarządu Minister podniósł, że organ I instancji wykazał, iż w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo zarządu przedmiotową nieruchomością sprawowało przedsiębiorstwo państwowe [...] w W. - co zostało udokumentowane decyzją Urzędu Miejskiego w Z. z [...] czerwca 1986 r., nr [...], (zgodnie z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.). W decyzji tej stwierdzono bowiem, że Śląska Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych zarządza gruntem i ustalono opłatę za zarząd nieruchomością oznaczoną m.in. jako działka nr [...]. Jak wynika z kolei z pisma Starosty Z. z [...] sierpnia 2015 r., nr [...], z działki nr [...] o pow. [...] ha została wydzielona działka nr [...] o pow. [...] ha. Powyższe ustalenia nie budzą wątpliwości Ministra i nie zostały zakwestionowane przez skarżącą. Minister podkreślił natomiast, że kwestią sporną w sprawie jest to, czy uwłaszczenie gruntu oznaczonego jako działka nr [...] (w trybie art. 200 u.g.n.) nie naruszyłoby praw osób trzecich. Jak wynika bowiem z ww. pisma Starosty Z. z 9 sierpnia 2015 r., w dacie 5 grudnia 1990 r., przez część działki nr [...] przebiega droga publiczna - droga krajowa nr [...], stanowiąca na przedmiotowym odcinku ulicę Paderewskiego, zaliczoną do kategorii dróg krajowych na podstawie Uchwały Rady Ministrów nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. (M.P. Nr 3, poz. 16). oraz droga publiczna - ul. [...] (obecnie ul. [...]), zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim, następnie zaliczona do kategorii dróg powiatowych z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie Uchwały Zarządu Powiatu Z. nr [...] z dnia [...] września 2000 r. Wobec powyższego, zdaniem Ministra, skoro część działki nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę krajową i drogę wojewódzką, a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych - art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), to przedmiotowa działka nie mogła podlegać uwłaszczeniu jako grunt objęty prawem osób trzecich - zarządcy drogowego. Organ odwoławczy wskazał, że zajęcie nieruchomości pod pas drogi publicznej uniemożliwia jej uwłaszczenie z uwagi na fakt, iż drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i znajduje swoje potwierdzenie w orzeczeniach sądowych. Jednocześnie na podstawie art. 22 ust. 1 ww. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, (w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r.) zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Zarząd ten powstał z mocy prawa. W związku z powyższym Minister stwierdził, że okoliczność zajęcia części działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r., pod pas drogi publicznej, uniemożliwia wydanie przez Wojewodę decyzji uwłaszczającej [...] S.A. taką działką w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda Śląski pismem z 8 lipca 2020 r. poinformował [...] S.A., że z uwagi na fakt, iż działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowała się częściowo w pasie drogi publicznej, to uwłaszczenie przedmiotową nieruchomością naruszy prawa osób trzecich oraz wskazał, że uwłaszczeniu może podlegać jedynie geodezyjnie wyodrębniona część, niezajęta drogą publiczną. W związku z tym organ I instancji wezwał [...] S.A. do przedłożenia - w terminie do 31 października 2020 r. - projektu podziału geodezyjnego ww. działki uzgodnionego z zarządcą drogi publicznej, w celu zatwierdzenia podziału na podstawie art. 96 ust. 1b w zw. z art. 95 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pismo Wojewody Śląskiego z 8 lipca 2020 r. pozostało bez odpowiedzi, pomimo jego skutecznego doręczenia. Minister, odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ I instancji w decyzji z 28 stycznia 2022 r. nie zebrał materiału dowodowego w sposób wystarczający, wskazał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym co do zasady na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, tj. ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Nie zwalnia to jednak strony, zainteresowanej korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem, z aktywności dowodowej. Skargę na powyższą decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 22 marca 2022 r. wniosły [...] S.A. w W., zarzucając jej: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, b) art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 ad initio k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) poprzez uznanie, że okoliczność zajęcia działki nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. pod pas drogi publicznej uniemożliwia wydanie przez organ decyzji uwłaszczającej [...] S.A. działką - w trybie art. 200 ustawy. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody Śląskiego z 28 stycznia 2022 r., oraz o rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej. Ponadto wniesiono o zasądzenie od Ministra zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie jest zasadna bowiem zaskarżona decyzja Ministra Rozwoju i Technologii z 22 marca 2022 r. nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Zatem, kluczowe znaczenie dla podjęcia na tej podstawie decyzji było ustalenie, czy podmiot ubiegający się o uwłaszczenie, na dzień 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu przedmiotowym gruntem. Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Z materiału dokumentacyjnego wynika, że prawo własności spornej nieruchomości – działki nr ew. [...] przysługiwało Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Starostę Z. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie art. 538 Kodeksu Napoleona. Wynika to z księgi wieczystej nr [...]. Z kolei, prawo zarządu przedmiotową nieruchomością sprawowała na dzień 5 grudnia 1990 r. Śląska Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych - co potwierdza decyzja Urzędu Miejskiego w Z. z [...] czerwca 1986 r., nr [...]. W decyzji tej stwierdzono bowiem m.in. zarząd działką nr [...] (z której powstała działka nr [...]) oraz ustalono opłatę roczną. Powyższe okoliczności nie są sporne między stronami. Powyższe (prawo własności oraz zarząd) wynika także z wypisu z rejestru gruntów dla działki nr [...] – na datę 5 grudnia 1990 r. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia czy - mając na względzie art. 200 ust. 4 u.g.n. - uwłaszczenie nie naruszyłoby praw osób trzecich. Sąd wskazuje bowiem, że podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, iż badając czy grunty będące własnością Skarbu Państwa znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...] S.A., organ ma obowiązek ustalić także to, czy w dacie wejścia w życie ustawy istniały prawa osób trzecich stojące na przeszkodzie uwłaszczeniu wnioskodawcy. I tak jak wynika z pisma Starosty Z. z 9 sierpnia 2015 r. (odwołującego się do pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z 20 maja 2015 r.) - na datę uwłaszczenia (oraz obecnie) część działki nr [...] jest zajęta przez pas drogi krajowej nr [...] stanowiącej ul. [...][...]. Droga ta na odcinku: (K.) [...] (K.) została zaliczona do kategorii dróg krajowych na podstawie Uchwały Rady Ministrów nr 192 z dnia 2 grudnia 1985 r. (M.P. Nr 3, poz. 16). Powyższe obrazuje także mapa znajdująca się w aktach sprawy. Ponadto, jak wskazał także Starosta w ww. piśmie z 9 sierpnia 2015 r. (wskazując z kolei na pismo Powiatowego Zarządu Dróg w Z. z 25 czerwca 2015 r.) działka nr ew. [...] zajęta była także, na datę uwłaszczenia, częściowo pod pas drogi publicznej - ul. [...] (obecnie ulicę Ignacego [...]). Ulica [...] została przejęta przez Powiatowy Zarząd Dróg od Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w K. protokołem zdawczo-odbiorczym 31 grudnia 1998 r. i zaliczona do kategorii dróg powiatowych z dniem 1 stycznia 1999 r., co potwierdziła Uchwała Zarządu Powiatu Z. z [...] września 2000 r., nr [...]. Jednocześnie, jak wynika z materiału dokumentacyjnego, ulica ta była wcześniej zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich na podstawie Rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim. Wobec powyższego, zasadnie organy obu instancji przyjęły, że skoro część działki nr [...] stanowiła w dniu 5 grudnia 1990 r. drogę krajową i drogę wojewódzką, to przedmiotowa działka nie mogła podlegać uwłaszczeniu gdyż była objęta prawem osób trzecich - zarządcy drogowego. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na datę 5 grudnia 1990 r., do dróg publicznych zaliczano m.in.: drogi krajowe i drogi wojewódzkie. Drogi publiczne wyłączone są z obrotu prawnego, co wynika bezpośrednio z art. 2a ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie na podstawie art. 22 ust. 1 ww. ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dniu 5 grudnia 1990 r.) zarząd gruntami zajętymi pod drogi publiczne sprawują właściwe organy drogowe. Tym samym, w ocenie Sądu, nie są zasadne zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Co istotne także, Wojewoda nie wykluczył uwłaszczenia części działki nr ew. [...], wzywając [...] S.A. (jako występującą z żądaniem) do przedłożenia projektu podziału geodezyjnego ww. działki w uzgodnieniu z zarządcą drogi publicznej. Na pismo z dnia 8 lipca 2020 r. skarżąca nie zareagowała. Nie podzielając więc zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.