I SA/Wa 1394/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi R. K., M. S., D. B., Z. G., A. W., J. C., S. D. i J. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. I SA /Wa 1394/05 Uzasadnienie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998 r., nr [...] ustalono lokalizację autostrady [...], która stała się ostateczna z dniem 28 lipca 1998 r. Lokalizacja ta obejmuje nieruchomość położoną w K., obręb [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Nabycie przez Skarb Państwa powyższej nieruchomości nastąpiło z mocy prawa w trybie art.27 ust.1 i 3 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych z dniem 28 lipca 1998 r. od Gminy K. Fakt ten potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 34 wyżej wymienionej ustawy, decyzją z dnia [...] listopada 1998 r., nr [...] stwierdził ustanowienie z mocy prawa na rzecz Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w W. z dniem 28 lipca 1998 r. prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości na pasy drogowe autostrady [...]. Następnie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], na podstawie art. 72 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 25, poz. 253), ustanowione zostało prawo trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. W dniu 2 listopada 2004 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., skierowanym do Ministra Infrastruktury, wystąpili: R. K., M. S., D. B., Z. G., A. W., J. C., S. D. oraz J. D., reprezentowani przez adwokata M. G. W uzasadnieniu powyższego wniosku pełnomocnik wyżej wymienionych osób wskazał, że istnienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji Wojewody [...] stanowi rażące naruszenie prawa, bowiem zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. z dnia [...] marca 2003 r. własność przedmiotowej nieruchomości nabyli w drodze zasiedzenia z dniem 2 stycznia 1960 r. Z. i F. małżonkowie D. Zatem w chwili wydania decyzji przez Wojewodę [...] w dniu [...] listopada 2002 r. nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa a w związku z tym nie mogła zostać przekazana w zarząd. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., podnosząc że wskazane przez stronę zarzuty mogłyby stanowić przesłankę z art.145 par.1 pkt.5 kpa skutkującą wznowieniem postępowania. Nie jest zaś możliwe przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 72 ust.1 i 2 ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2002, Nr 25,poz.253) związane z budową autostrad nieruchomości Skarbu Państwa pozostające przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w użytkowaniu Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad przechodzą nieodpłatnie w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad a ustanowienie zarządu stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Minister Infrastruktury podkreślił również, że w dniu wydania kwestionowanej decyzji przez Wojewodę [...] tj. w dniu [...] listopada 2002 r. przedmiotowa nieruchomość była w użytkowaniu Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1998 r. a prawa te wpisane zostały do księgi wieczystej nieruchomości Kw nr [...], prowadzonej przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w K. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji. Skoro w chwili wydania decyzji Wojewody [...] spełnione były przesłanki z art. 72 ust.2 i 3 wyżej wymienionej ustawy z dnia 1 marca 2002 r., to zasadnie organ wojewódzki wydał decyzję stwierdzającą trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad w W. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Kwestionowana decyzja opiera się, w ocenie organu odwoławczego, na prawidłowo zastosowanym prawie materialnym oraz uwzględnia stan prawny obowiązujący w chwili jej podjęcia a zatem nie ma żadnych przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. K., M. S., D. B., Z. G., A. W., J. C., S. D. i J. D. Skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 77 par. 1 i art. 80 kpa przez nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, iż w dniu wydawania decyzji przez Wojewodę [...] nieruchomość skarżących stanowiła własność Skarbu Państwa oraz naruszenie art. 156 par. 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazali na deklaratoryjny charakter sądowego postanowienia stwierdzającego nabycia prawa własności nieruchomości przez zasiedzenie, co skutkuje przyjęciem, że w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości a to ustalenie skutkować powinno stwierdzenie przez Ministra Infrastruktury nieważności kwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Należy przede wszystkim podkreślić, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji uregulowane w przepisach art. 156-159 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie obarczona jest jedną z wad wymienionych w art. 156 par.1 kpa. a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95 niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wynikających z art. 156 par. 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt. 2 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że ostateczne decyzje administracyjne znajdujące się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. W rozpatrywanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wskazywał jako podstawę prawną art. 156 par. 1 pkt. 2 kpa. Według wnioskujących decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r. orzekająca o ustanowieniu nieodpłatnie prawa trwałego zarządu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. przedmiotowej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż prawa własności do tej nieruchomości nabyli w drodze zasiedzenia stwierdzonego przez sąd poprzednicy prawni skarżących. Taki też zarzut naruszenia przez organ art. 156 par. 1 kpa sformułowany został w skardze. Zarzut ten w ocenie Sąd nie jest trafny. Trzeba mieć bowiem na względzie, że organ dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 par. 1 kpa bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 16 września 2003 r., sygn. IV S A 99/02, publ. Lex 103195). Stosownie do tezy wskazanego wyroku: cyt. "Punktem odniesienia do oceny legalności decyzji w trybie art. 156 par. 1 kpa jest stan rzeczy w chwili jej wydania. Nie jest więc uprawnione wnioskowanie o kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji z 1999 r. z tego powodu, że opierała się ona na innej ostatecznej decyzji , którą uchylono dopiero w 2001 r. Jest to sytuacja, którą można i należy rozwiązać we właściwym dla niej trybie wznowienia postępowania". Jak wynika z zebranych w sprawie dokumentów postanowienie o stwierdzeniu nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie nosi datę [...] marca 2003 r., a klauzula prawomocności nadana została temu postanowieniu w dniu 23 maja 2003 r. Tymczasem kwestionowana ostateczna decyzja Wojewody [...] wydana została w dniu [...] listopada 2002 r. Zatem w dacie wydania powyższej decyzji ostatecznej stan faktyczny i prawny uprawniał organ do jej wydania. Decyzji tej nie można odmówić legalności. Jest prawnie oczywista podnoszona przez skarżących okoliczność deklaratoryjnego charakteru postanowienia stwierdzającego nabycie własności w drodze zasiedzenia, lecz jak słusznie podnosi organ ujawnienie się tej okoliczności mogłoby stanowić przesłankę wznowienia postępowania, nie zaś podstawę stwierdzenia nieważności z art.156 par. 1 pkt 2 kpa. Należy także mieć na uwadze, że trybów nadzwyczajnych tj. stwierdzenia nieważności decyzji i wznowienia postępowania nie można stosować zamiennie i przyjąć, że skoro zachodzi jedna z podstaw do wznowienia to mogłaby stanowić również jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/GD 1704/97, publ. Lex 44092). Na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się nie tylko postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, ale również postępowanie w sprawie wznowienia oraz w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd powyższy został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r. w sprawie sygn. akt I SA 286/99, publ. Lex 55756). Z wyżej wyjaśnionych względów Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w wyroku.