I SA/Wa 1394/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J. S. i S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działki oddala skargę. Burmistrz W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. zatwierdził projekt podziału działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność J. S. oraz działki nr [...] o pow. [...] ha stanowiącej własność S. S., położonych w W. przy ul. [...]. W wyniku tego podziału powstały działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha z przeznaczeniem pod drogi. W pkt 2 decyzji Burmistrz stwierdził, iż działki przeznaczone pod drogę przechodzą na własność Gminy W. za odszkodowaniem w wysokości [...] zł zgodnie z porozumieniem stron z dnia [...] kwietnia 2003 r. w sprawie określenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2008 r nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu wydzielone pod drogi wskazując, że doszło już do ustalenia wysokości odszkodowania na mocy porozumienia z dnia [...] kwietnia 2003 r. – natomiast organ jest obowiązany do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania tylko w wypadku, gdy strony wcześniej nie uzgodnią jego wysokości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z [...] marca 2008 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł , iż zgodnie z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 19997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) "działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiedni na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (...) Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem (...) Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Umowa zawarta przed nabyciem przez decyzję zatwierdzającą projektu podziału cech ostateczności stanowi wstępne porozumienie stron postępowania odszkodowawczego i nie wiąże organu odszkodowawczego orzekającego o odszkodowaniu. W przedmiotowej sprawie porozumienie w sprawie określenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę zostało zawarte w dniu wydania przez Burmistrza decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, a więc kiedy nie były jeszcze wymagalne roszczenia odszkodowawcze. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna w dniu 8 maja 2003 r. Po tym terminie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy byłymi właścicielami i Burmistrzem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy W., wyrokiem z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1407/08 uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2008 r. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że bezsporne w sprawie jest, iż doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej pomiędzy Gminą a zainteresowanymi regulującej kwestie odszkodowania za przejęte przez Gminę działki powstałe w wyniku podziału nieruchomości. Gdyby więc ta umowa obowiązywała nie byłoby podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. S. S. podczas rozprawy sądowej oświadczył, że właściciele nieruchomości uchylili się od skutków porozumienia z [...] kwietnia 2003 r. Nie wskazał jednak w jakiej formie, ani kiedy to nastąpiło. W aktach sprawy brak dokumentu, z którego wynikałoby, że istotnie J. i S. S. uchylili się od skutków tego oświadczenia. W związku z tym zachodzi konieczność wyjaśnienia, czy istotnie doszło do uchylenia się od skutków porozumienia w sprawie wysokości odszkodowania i czy zostało ono przyjęte przez Gminę, czy też zakwestionowane. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje z chwilą, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela staje się ostateczna, a w decyzji tej postanowiono o wydzieleniu działki gruntu pod drogę publiczną. Obowiązek ten może być realizowany w drodze cywilnoprawnej poprzez uzgodnienie wysokości odszkodowania między właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym a organem albo – gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie – w drodze administracyjnej przez wydanie decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania na zasadach i w trybie określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. W ramach postępowania administracyjnego organ nie jest władny do oceny, czy faktycznie zawierając umowę zainteresowani działali pod wpływem błędu lub groźby. Natomiast organ związany jest takim oświadczeniem i w związku z tym musi przyjąć, że została dobrowolnie uzgodniona kwestia odszkodowania stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Do unieważnienia czynności prawnej zawierającej wadliwe oświadczenie woli nie jest wymagane orzeczenie sądu. Natomiast jeżeli strona, której złożono oświadczenie o uchyleniu się od skutków wadliwego oświadczenia woli, kwestionuje takie uchylenie się, może wystąpić do sądu ze stosownym powództwem. Porozumienie z dnia [...] kwietnia 2003 r. było cywilnoprawnym oświadczeniem woli i niezależnie od tego, kiedy było zawarte, wiąże w sprawie do czasu uchylenia się od jego skutków. Wynika z powyższego, że zarówno Wojewoda [...] jak i Starosta [...], jako organ właściwy w sprawach odszkodowania, są związani tym porozumieniem. Prawidłowe było zatem stanowisko organu pierwszej instancji co związania zawartym porozumieniem. Błędny jest pogląd Wojewody, że skoro porozumienie zostało zawarte przed terminem, w którym decyzja w przedmiocie podziału nieruchomości stała się ostateczna, to nie wywołuje ono skutków prawnych. Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego w powołanym przez Wojewodę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. sygn. I OSK 417/06, gdyż nie uwzględnia ono cywilnoprawnego charakteru tego porozumienia. Sąd w tym składzie podziela natomiast pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 5 czerwca 2003 r. sygn. I S.A. 2860/01 (LEX nr 159257), według którego w ramach postępowania administracyjnego organ nie jest władny do oceny takiego cywilnoprawnego oświadczenia woli i jest nim związany. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że porozumienie w sprawie wysokości odszkodowania powinno być zawarte po dniu, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Jednak nie ma podstaw do odbierania porozumieniu zawartemu wcześniej waloru prawnego w postępowaniu o odszkodowanie rozstrzyganym w postępowaniu administracyjnym. Porozumienie ma cechy cywilnoprawne i do oceny jego skutków organ nie jest uprawniony. Dopiero skuteczne uchylenie się od treści zawartego porozumienia pozwoli na ustalenie odszkodowania w trybie i na zasadach określonych w przepisach obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 20009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2008 r. i stwierdził w uzasadnieniu, że w sprawie nie doszło do skutecznego uchylenia się od treści zawartego porozumienia w sprawie określenia wysokości odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wywołuje ono skutki prawne i jest wiążące dla organów administracji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. i S. S. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. Skarżący podali, że złożyli pismo o uchylenie się od skutków oświadczenia. Starosta odmówił dołączenie tego pisma do akt sprawy. Do skargi dołączona została kserokopia pisma datowanego na dzień 4 września 2003 r., z którego w ocenie skarżących wynika ich uchylenie się od złożonego oświadczenia. Skarga została uzupełniona pismem z 30 listopada 2009 r., złożonym na rozprawie, do którego dołączono kserokopię pisma skarżących z 8 lipca 2003 r. Z prezentaty Urzędu Miejskiego w W. wynika, że wpłynęło ono w dniu jego sporządzenia. W piśmie tym skarżący wnieśli o renegocjację wysokości odszkodowania oraz o wypłatę odszkodowania według ceny rynkowej w dniu 23 maja 2003 r., tj. po 15 zł za m². Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Należy dodać, że zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostało ono uchylone lub nie zostaną zmienione przepisy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. III RN 130/97 – OSNAPiUS 1999, nr 1 poz. 2). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciąży na organie administracyjnym rozpoznającym ponownie sprawę i na sądzie, do którego decyzja została zaskarżona. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Użyty w przepisie ar. 153 zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Kiedy mowa o "sprawie" chodzi o konkretną sytuację faktyczną, w której wzajemne uprawnienia i obowiązki określonego podmiotu oraz administracji publicznej podlegają prawnej kwalifikacji na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2009 r. wydana została z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. W wyroku tym Sad przyjął, że nie doszło do skutecznego uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia (porozumienia) z [...] kwietnia 2003 r. co do wysokości odszkodowania za przejęte na własność Gminy działki. Oceny tej nie może zmienić złożona na rozprawie kserokopia pisma z 8 lipca 2003 r. z wnioskiem o renegocjację wysokości odszkodowania. Pismo to nie zawiera oświadczenia o odstąpieniu od zawartego wcześniej porozumienia. Brak skutecznego uchylenia się od skutków porozumienia powoduje, że wiąże ono orzekające w sprawie organy. Sąd w wyroku z 12 lutego 2009 r. uchylającym decyzję Wojewody [...] uznał też, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji co do związania zawartym porozumieniem. Należy dodać, że pismo skarżących z 8 lipca 2003 r. znane było orzekającym w sprawie organom i sądom. Sąd Rejonowy w W. w postanowieniach z dnia [...] lutego 2006 r. sygn. [...] i [...] zezwolił Gminie W. na złożenie do depozytu sądowego uzgodnionej ze skarżącymi kwoty odszkodowania, a skarżący S. S. podjął należną mu kwotę odszkodowania. O zgodzie na wypłatę, na wniosek skarżącego, orzekł Sąd Rejonowy w W. postanowieniem z [...] października 2006 r. sygn. akt [...]. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.