I SA/Wa 1395/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Joanna Skiba (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. i H.M. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.S. i H.M. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na podstawie art. 144, w związku z art. 134 i 138 § 2 kpa oraz w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) oraz art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 2042, z późn. zm., dalej "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r."), po rozpatrzeniu zażalenia M.S. na postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającego podjęcia zawieszonego na wniosek strony postępowania w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej – uchylił postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz stwierdził niedopuszczalność wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu organ przestawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Wnioskiem z dnia 1 listopada 2008 r. M.S. zwróciła się do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez F.M. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem z dnia 6 maja 2009 r. M.S. zwróciła się o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] poinformował Stronę, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze Stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania będzie uznane za wycofane. W dniu 3 listopada 2010 r. M.S. ustanowiła adw. M.W. swoim pełnomocnikiem. W dniu 6 czerwca 2012 r. Strona wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda [...] podjął zawieszone postępowanie. Wnioskiem z dnia 25 lutego 2013 r. Strona zwróciła się o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] zawiesił przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] wskazał, że jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania będzie uznane za wycofane. Na powyższe postanowienie Strona nie złożyła zażalenia. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie z uwagi na fakt, że w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania Strona nie zwróciła się o podjęcie postępowania. Decyzja została dostarczona Stronie w dniu 30 sierpnia 2016 r. Pismem z dnia 30 sierpnia 2016 r. Strona wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania, na które strona wniosła zażalenie. Pismem z dnia 24 lutego 2017 r. Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji przedmiotowe zażalenie wraz z odwołaniem od decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Po przeprowadzeniu postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. zawieszenie postępowania może nastąpić na wniosek strony. Natomiast zgodnie z art. 98 § 2 k.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione jest wyłącznie woli strony, ustawodawca wprowadza tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności zwrócenia się o podjęcie zawieszonego postępowania niezbędne jest bowiem dokonanie wskazanej czynności w terminie 3 lat. W niniejszej sprawie Strona nie zwracała się do organu wojewódzkiego o podjęcie zawieszonego postępowania przed upływem trzyletniego terminu, tj. do dnia 28 maja 2016 r. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania Strona złożyła w dniu 30 sierpnia 2016 r., tj. w dniu otrzymania decyzji o umorzeniu postępowania. Odnosząc się natomiast do zarzutu strony, że ustalenie kręgu spadkobierców było zagadnieniem wstępnym, które Wojewoda [...] powinien rozstrzygnąć przed wydaniem decyzji, Minister zauważył, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek udowodnienia przesłanek do nabycia prawa z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Dowodem potwierdzającym następstwo prawne po właścicielu nieruchomości pozostawionych może być również zgodnie z art. 1025 § 2 Kodeksu cywilnego zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza. Ponadto zauważył, że tylko spadkobierca legitymujący się prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku, lub zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym przez notariusza, jest uprawniony do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W sytuacji, gdy wnioskodawca nic przedłożył dokumentu, z którego wynika następstwo prawne po właścicielu nieruchomości pozostawionej organ powinien wezwać do tego stronę. W przypadku nieuzupełnienia wniosku o postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku organ byłby zobligowany do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zwrócił uwagę, że wydanie przez Wojewodę [...] decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. stanowi potwierdzenie faktu, że przedmiotowe postępowanie zakończyło się po upływie 3-letniego terminu na podjęcie zawieszonego postępowania, tj. zakończonego z upływem dnia 28 maja 2016 r. W związku z zakończeniem postępowania w przedmiotowej sprawie wydanie postanowienia stało się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze powyższe, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił postanowienie Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz stwierdził niedopuszczalność wydania postanowienia Wojewody [...], którym odmówiono podjęcia zawieszonego na wniosek strony postępowania, w związku z zakończeniem postępowania w przedmiotowej sprawie. Skargę na ww. postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożyli M.S. i H.M. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisu postępowania - art. 134 w zw. z art. 130 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz.168 ze zm., dalej: "k.p.a"), poprzez przyjęcie, że wydanie postanowienia Wojewody [...] było niedopuszczalne ze względu na poprzedzającą je decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku nr [...] umarzającą postępowanie w przedmiotowej sprawie, podczas gdy wskazana decyzja nie była ostateczna i tym samym nie mogła wywoływać skutków prawnych. W konkluzji skargi wnieśli o uchylenie postanowienia w całości na podstawie 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza też art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., według którego sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem art. 57a). Przepis art. 135 p.p.s.a. upoważnia natomiast sąd stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W tym miejscu wskazać również należy, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że wydano je z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2017 r. uchylające postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., odmawiającego podjęcia zawieszonego postępowania oraz stwierdzające niedopuszczalność wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie. Jako podstawę wydania zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał m. in. art. 134 kpa. Natomiast uzasadniając swoje rozstrzygniecie Minister podał, że przedmiotowe postępowania zakończyło się po upływie 3 letniego terminu na podjęcie zawieszonego postępowania tj. zakończonego z pływem upływem 28 maja 2016 r. W związku zakończeniem postępowania w przedmiotowej sprawie, wydanie postanowienia wpadkowego stało się bezprzedmiotowe. To z kolei powoduje – zdaniem Ministra - konieczność uchylenia postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. oraz stwierdzenia niedopuszczalności wydania tego postanowienia. Jak wynika natomiast z akt sprawy, postanowieniem z [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] zawiesił, na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Z wnioskiem o zawieszenie postępowania wystąpił pełnomocnik skarżącej pismem z 25 lutego 2013 r. (data wpływu do organu 27 lutego 2013 r. ). Odpis tego postanowienia doręczono profesjonalnemu pełnomocnikowi stron postępowania. Powyższe postanowienie stało się prawomocne bez jego zaskarżenia. Z powyższego wynika, że w dniu 28 maja 2016 r. upłynął 3 letni termin wskazany w art. 98§ 2 kpa. W powyższym terminie nie wpłynął wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Takie zachowanie stron postępowania, spowodowało konsekwencje określone w ww. art. 98 § 2 k.p.a. Przepis ten przewiduje bowiem fikcję prawną polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Kodeks postępowania administracyjnego dopuszcza wyłącznie zakończenie wszczętego postępowania w formie decyzji ( art. 104 kpa). Tak też postąpił Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. r. umorzył postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Niezależnie od rodzaju rozstrzygnięcia, decyzja administracyjna (ostateczna czy też nie) kończy postępowanie w toku instancji. Złożenie zatem przez pełnomocnika skarżącej, już po wydaniu decyzji o umorzenia postępowania, wniosku z dnia 30 sierpnia 2016 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, nie mogło być skuteczne. Wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania administracyjnego nie wszczyna odrębnej sprawy administracyjnej w rozumieniu w rozumieniu przepisów k.p.a., może być tym samym jedynie zgłoszony w ramach toczącego się postępowania. W sytuacji zatem zakończenia postępowania administracyjnego przez wydanie decyzji, brak było podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania przez organ I instancji. Natomiast Wojewoda [...], nie zwracając uwagi na tę okoliczność, przystąpił do rozpoznawania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, zamiast uznać, iż postępowanie w tym względzie jest bezprzedmiotowe i je umorzyć. Również organ II instancji nie umorzył postępowania dotyczącego wniosku z dnia 30 sierpnia 2017 r. o podjęcie zawieszonego postępowania. W tym miejscu - w kontekście powołanej podstawy prawnej - Sąd pragnie zwrócić uwagę na oczywistą wadliwość zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, uchylającego postanowienie pierwszoinstancyjne oraz stwierdzające niedopuszczalność wydania postanowienia w przedmiotowej sprawie. Powołanym w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia artykułem 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przepis ten odpowiednio stosuje się również do zażaleń na postanowienia (art. 144 k.p.a.). Przepis ten nie pozwala zatem organowi odwoławczemu "stwierdzić niedopuszczalność wydania postanowienia". Organ II instancji wydał zatem rozstrzygniecie, którego nie przewiduje procedura administracyjna. Z tych wszystkich powodów przyjąć należy, że zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania ( tj. art. 134 kpa i art. 105 kpa) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, co powoduje konieczność ich uchylenia. Z kolei umarzając postępowanie administracyjne w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania (pkt 2. sentencji wyroku) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Komentowany przepis jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2017, wyd. elektr.). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie wobec stwierdzenie, że brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku o podjęcie zawieszonego postepowania i takie postępowanie należało umorzyć. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a i umorzył postępowanie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania zgodnie z art. 145 § 3 wskazanej ustawy. Zawarte w punkcie 3. sentencji wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.