I SA/Wa 1396/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Dorota Gaj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi K.B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury, decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M.A., K.Z., K.B., M.M., Z.P. oraz W.M., reprezentowanych przez pełnomocnika E.S., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. W. z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w os. [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej W. [...], oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2 z bloku nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 z bloku nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 z bloku nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] m2 z bloku nr [...], sprostowanego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. W. z dnia [...] maja 1961r. nr [...] - utrzymał w mocy własną decyzję. Decyzja Ministra Infrastruktury została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. Orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. W. na wniosek P. [...] w W. z dnia [...] maja 1949 r. dokonało wywłaszczenia na własność Państwa z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej m.in. nieruchomości położonych w osiedlu [...] w granicach Dzielnicowej Rady Narodowej W.-[...], oznaczonych jako działka nr [...] o pow. [...] m2 i działka nr [...] o pow. [...] m2 z bloku nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 z bloku nr [...], działka nr [...] o pow. [...] m2 z bloku nr [...] oraz działka nr [...] o pow. [...] m2 z bloku nr [...], należących do nieustalonych właścicieli. Orzeczeniem z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w m. W. dokonało sprostowania powyższego orzeczenia w zakresie wskazanej ogólnej powierzchni wywłaszczenia. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. M.A., K.Z., K.B., M.M., Z.P. oraz W.M., reprezentowani przez pełnomocnika E.S., wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. Według nich orzeczenie oparte zostało na aktach prawnych i dokumentach, co do ważności i zasadności których istnieją poważne wątpliwości lub są wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podnieśli, że przedmiotowe orzeczenie zostało wydane bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy oraz, że orzeczenie cechuje brak spójności merytorycznej, a także, że w toku postępowania administracyjnego wystąpiły sprzeczności ustaleń powodujące jego nieważność. Ponadto wnioskodawcy wskazali na uchybienia redakcyjne orzeczenia oraz na fakt, że niektóre wskazane w nim osoby już nie żyły w dacie jego wydania. Skarżący wskazali także, że przedmiotowe orzeczenie nie zostało nigdy doręczone osobom wywłaszczanym. Dodatkowo, skarżący podnieśli, że wywłaszczeni nigdy nie otrzymali jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] kwietnia1953r. nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. E.S., działająca jako pełnomocnik M.A., K.Z., K.B., M.M., Z.P. oraz W.M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie odniósł się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących. Przy piśmie z dnia [...] października 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców przesłała postanowienie Sądu Rejonowego dla W.-[...] z dnia [...] września 2009 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po H.M. Z postanowienia wynika, że H.M. zmarła [...] kwietnia 2009 r. a spadek po nie nabył w całości syn K.Z. W dalszym postępowaniu K.Z. reprezentowany był także przez pełnomocnika E.S. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]. Organ stwierdził, że nieruchomości, w stosunku do których wnioskodawcy domagają się stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1953 r. zostały wywłaszczone na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939 – 1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138), zatem w aspekcie zgodności z przepisami powyższego dekretu należy ocenić kwestionowane orzeczenie. Organ wskazał, że na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. wywłaszczeniu podlegały nieruchomości zajęte w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele określone w art. 2 pkt 1 dekretu, jeżeli znajdowały się w dniu jego wejścia w życie we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 1 dekretu wywłaszczeniu podlegały nieruchomości zajęte: na cele: a) budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej. Minister Infrastruktury podniósł, za organem pierwszej instancji, że z posiadanych akt sprawy nie wynika, aby przedmiotowe nieruchomości nie zostały zajęte między dniem 1 września 1939 r. a dniem 9 maja 1945 r. na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej. Ponadto brak jest dowodów, że wywłaszczone nieruchomości we wskazanym terminie znajdowały się we władaniu innych podmiotów niż realizujące cele komunikacji publicznej. Organ wskazał, że z treści aktu notarialnego z dnia [...] marca 1943 r. rep. nr [...] wynika, że na datę sporządzania tego aktu, cały teren nieruchomości [...] został zajęty przez władze kolejowe, zaś z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1951 wynika, iż działka nr [...] w bloku [...] należąca do K.M. była zajęta przez okupanta przed dniem 9 maja 1945 r. Dalej Minister Infrastruktury stwierdził, że faktu braku zajęcia nieruchomości między dniem 1 września 1939 r. a dniem 9 maja 1945 r. nie można wyprowadzić - wbrew twierdzeniom skarżących - z uzasadnienia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] grudnia 1961 r. nr [...] częściowo oddalającego i umarzającego postępowanie z wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] maja 1949 r. W uzasadnieniu ww. orzeczenia z dnia [...] grudnia 1961 r. wskazano bowiem, iż objęte nim nieruchomości nie zostały zajęte w terminie określonym w dekrecie z dnia 7 kwietnia 1948 r., jednakże orzeczenie to nie dotyczy nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem. Minister Infrastruktury podniósł także, że protokół oględzin nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym z dnia [...] października 1951 r. nie może stanowić dowodu na brak zajęcia przedmiotowych nieruchomości na cele rozbudowy infrastruktury kolejowej w okresie przed 9 maja 1945r., gdyż nie wskazuje on żadnej konkretnej nieruchomości ani jej właściciela, odnosi się on jedynie ogólnie do nieruchomości położonych na terenie miasta [...]. Tym samym, w ocenie organu, nie można uznać, iż przedmiotowe nieruchomości nie spełniały ww. przesłanek do wywłaszczenia nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Minister Infrastruktury odniósł się także do zarzutów dotyczących przebiegu postępowania wywłaszczeniowego prowadzonego w oparciu o przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1934 roku - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. z 1934 roku, nr 86, poz. 776 ze zm.) i w konsekwencji stwierdził, że wniosek o wywłaszczenie był zgodny z powołanymi przepisami, a samo postępowanie prowadzone było zgodnie z prawem. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M.A., K.Z., K.B., M.M., Z.P. oraz W.M., reprezentowani przez E.S. Skarżący ponownie zarzucili, iż w ich ocenie nie doszło do spełnienia przesłanek wywłaszczenia z dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. Brak jest w tym zakresie jakichkolwiek dowodów w sprawie. W uzasadnieniu skarżący podtrzymali swoją argumentację prezentowaną na wcześniejszym etapie postępowania. Minister Infrastruktury, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1396/10 odrzucił skargę M.A., K.Z., M.M., Z.P. oraz W.M., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skargę w imieniu M.A., K.Z., M.M., Z.P. oraz W.M. wniosła - nie będąca uczestnikiem postępowania – E.S., która jest dalszą krewną ww. osób. W konsekwencji E.S. nie może działać w imieniu ww. osób, gdyż nie spełnia przesłanek określonych w art. 35 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). E.S. spełnia przesłanki do bycia pełnomocnikiem jedynie w stosunku do K.B. Z akt sprawy wynika, że K.B. jest spadkobierczynią K.S. i przysługuje jej m.in. prawo do 1/4 działek: blok [...] działka - nr [...] i blok [...] działka nr [...]. W piśmie z dnia [...] marca 2011 r. pełnomocnik skarżącej K.B. podniósł, że Minister Infrastruktury analizując przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem z [...] kwietnia 1953 r., przyjął wadliwą i niezgodną z przepisami postępowania administracyjnego (art. 77 i art. 80 k.p.a.) metodę dokonywania ustaleń opartą na przyjęciu domniemania, że przewidziane dekretem z dnia 7 kwietnia 1948 r. przesłanki wywłaszczenia zachodziły, a w toku postępowania nadzorczego, należy ograniczyć się do ustalenia, czy istnieją dowody domniemanie to obalające. Zdaniem pełnomocnika skarżącej organ nie badał, na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu wywłaszczeniowym i w postępowaniu nadzorczym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o wywłaszczeniu, a tylko czy można udowodnić, że przesłanki te z pewnością nie zaistniały. Minister nie poczynił żadnych prawidłowych ustaleń co do tego, czy przedmiotowe nieruchomości zostały zajęte w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. na cele budowy, rozwoju i utrzymania komunikacji publicznej i czy w dniu 16 kwietnia 1948 r. (data wejścia w życie dekretu) znajdowały się we władaniu Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych. Pełnomocnik podniósł, że z analizy akt postępowania wywłaszczeniowego wynika, iż jedynym dokumentem który miałby świadczyć o zajęciu przedmiotowych nieruchomości w okresie wojny na cele określone w art. 2 ust. 1 dekretu i władaniu nimi przez podmiot wskazany w art. 1 ust. 1 w dacie wejścia w życie dekretu jest oświadczenie podmiotu wnioskującego wywłaszczenie, tj. P.[...], nie poparte żadnymi dowodami. W ocenie pełnomocnika nie jest dowodem zajęcia przedmiotowych działek na cele i w okresie przewidzianym dekretem z dnia 7 kwietnia 1948 r. akt notarialny z dnia [...] marca1943 r., rep. nr [...], ponieważ akt ten dotyczy innej nieruchomości - "[...]". Wskazał także, że z tej samej przyczyny, nie jest takim dowodem zapis z protokołu rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1951 r. dotyczący, nieobjętej tym postępowaniem, działki nr [...] z bloku [...] należącej do K.M. Na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. uczestnik postępowania K.Z. przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca, naruszają przepisy prawa. Dokonując kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, należy ustalić, czy w istniejącym stanie faktycznym zachodziły przesłanki do dokonania wywłaszczenia na podstawie art. 1 i 2 dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1935-1945 r. (Dz.U. Nr 20, poz. 138). Na podstawie powyższych przepisów dopuszczalne było wywłaszczenie tylko takich nieruchomości, które w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. zajęte były na cele użyteczności publicznej i w dniu 16 kwietnia 1948 r. (dzień wejścia w życie dekretu) znajdowały się we władaniu – jako samoistnych posiadaczy – Skarbu Państwa, związków samorządu terytorialnego lub przedsiębiorstw państwowych, a nie zostały objęte przez właścicieli. Poszczególne cele, wymienione w art. 2 pkt 1 dekretu, zostały określone przy użyciu pojęć konkretnych i w zasadzie nie budzących wątpliwości co do ich treści i zakresu. Dopuszczalne było zatem wywłaszczenie nieruchomości zajętych: a) na cele budowy, rozwoju i utrzymania urządzeń komunikacji publicznej, b) na cele przedsiębiorstw podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, będących przedsiębiorstwami państwowymi lub przejętych na własność Państwa, c) na cele wojskowe, d) pod ulice i place publiczne, skwery, zieleńce, parki, place sportowe i cmentarze, e) pod zalesienia lub na melioracje, f) na cele użyteczności publicznej. Przy czym cele użyteczności publicznej wskazane pod literą f) muszą być interpretowane wąsko i zawężająco. Mogą to być tylko oczywiste cele publiczne zmierzające do realizacji wartości powszechnie w społeczeństwie akceptowanych. Dla oceny, czy dana nieruchomość została zajęta na powyższe cele, miarodajny jest stan faktyczny i prawny nieruchomości, istniejący w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. W niniejszej sprawie celem tym miała być budowa, rozwój i utrzymanie urządzeń kolejowych. Z wniosku o wywłaszczenie P. [...] w W. z dnia [...] maja 1949 r. wynika, iż cel ten realizowany był na gruntach objętych wnioskiem o wywłaszczenie już w okresie wojny 1939-1945 r. przez okupanta. P.[...] ogólnie wskazuje na tereny objęte wnioskiem, w tym grunty położone w os. [...], ogólnie je charakteryzuje, przy czym w stosunku do gruntów położonych w os. [...] charakterystyka ta sprowadza się jedynie do zasygnalizowania, że są to grunty hipoteczne, jednakże P.[...] oświadcza, iż nie dysponuje dokumentami hipotecznymi wobec ich zaginięcia. W aktach sprawy brak jest innych dowodów świadczących o tym, iż w okresie od dnia 1 września 1939 r. do dnia 9 maja 1945 r. nieruchomości skarżącej, objęte wnioskiem o wywłaszczenie zajęte były na cele użyteczności publicznej przez okupanta. Z kolei z protokołu oględzin nieruchomości, objętych wnioskiem wywłaszczeniowym, z dnia [...] października 1951 r. przed rozprawami wywłaszczeniowymi wynika, iż "na terenie gminy B. znajdują się nieużytki, stanowiące wykopy, nasypy, odłogi – co ma miejsce na terenie miasta [...]". Na podstawie tej wzmianki nie można, w ocenie Sądu, uznać iż na przedmiotowych nieruchomościach po pierwsze: jakakolwiek budowa urządzeń kolejowych się odbywała, po drugie: wykonywano czynności polegające na utrzymaniu i rozwoju istniejących już urządzeń kolejowych. Wprawdzie Minister Infrastruktury stwierdził, iż protokół oględzin nie może stanowić dowodu na brak zajęcia przedmiotowych nieruchomości na cele rozbudowy infrastruktury kolejowej w okresie przed 9 maja 1945 r., gdyż nie wskazuje on żadnej konkretnej nieruchomości ani jej właściciela – jednakże, zdaniem Sądu, nie można dokonać oceny spełnienia przesłanki realizacji celu publicznego w oparciu o inne dokumenty aniżeli protokół oględzin, gdyż takich dokumentów po prostu jest brak w aktach sprawy. Ponadto, kwestią istotną w niniejszej sprawie było ustalenie, czy nieruchomości objęte roszczeniem były we władaniu P.[...] w dniu wejścia w życie dekretu – tj. 16 kwietnia 1948 r. Na tą okoliczność organ przywołuje akt notarialny z dnia [...] marca 1943 r. rep. Nr [...], z którego wynika, że na datę sporządzania niniejszego aktu, cały teren nieruchomości "[...]" został zajęty przez władze kolejowe. Organ jednak nie zauważa, iż akt ten dotyczy działek nie objętych przedmiotem niniejszego postępowania. Świadczą o tym zapisy na stronie 5 i 6 aktu notarialnego. W oparciu o powyższe ustalenia Sąd zauważa niekonsekwencję organu co do oceny zgromadzonego materiału dowodowego, tzn. organ przywołuje dokumenty dotyczące innych nieruchomości (akt notarialny z dnia [...] marca 1943 r., protokół rozprawy wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1951 r., z którego wynika, iż działka nr [...] w bloku [...] należąca do K.M. była zajęta przez okupanta przed dniem 9 maja 1945 r.) dla wykazania braku naruszenia prawa przy wywłaszczaniu nieruchomości objętych niniejszym postępowaniem, równocześnie wskazując, że dokumenty przywoływane przez stronę, nie dotyczące konkretnych nieruchomości, a odnoszące się ogólnie do nieruchomości położonych na terenie os. [...] (np. protokół oględzin przed rozprawami wywłaszczeniowymi z dnia [...] października 1951 r.) - nie mogą stanowić dowodu w sprawie. W konsekwencji, zdaniem Sądu, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika jednoznacznie i bezspornie, że nieruchomości objęte przedmiotem niniejszego postępowania przez cały okres okupacji były zajęte na powyższy cel użyteczności publicznej, jak również w dniu wejścia w życie dekretu były we władaniu P. [...]. Sąd nie podziela poglądu organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dokumenty znajdujące się w aktach sprawy świadczą o wypełnieniu ustawowych przesłanek dekretu. Tzn., Minister Infrastruktury wprawdzie nie stwierdza o tym wprost, ale przedstawia argumentację, że skoro nie ma jednoznacznych dokumentów świadczących o tym, iż nie zostały zrealizowane przesłanki dekretu – to wynika z tego, że przesłanki te zostały spełnione. Takie rozumowanie, w ocenie Sądu jest niedopuszczalne. Tym samym ocena legalności zaskarżonych decyzji prowadzi do wniosku, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, czyli art. 7, 77. 80 kpa poprzez nie wyjaśnienie należycie stanu sprawy i nie rozważenie wszystkich okoliczności wskazanych przez skarżącą, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. ----------------------- 8