I SA/Wa 1397/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Marek Wroczyński Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) dalej kpa, oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami) po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta W. od decyzji Starosty P. z dnia [...] sierpnia 2006 roku nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z uzasadnienia powyższej decyzji decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 roku działając na podstawie art. 4 pkt 9, art. 136 ust. 3, 137 ust. 1 pkt 1, 139, 140, 142, 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. D.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami), dalej ugn, art. 26 § 2 pkt 2, 104 kpa Starosta P. - orzekł o zwrocie niezabudowanej nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic: [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela: M. L. Ł., J. K., L. T. D., K. M. D. Jednocześnie zobowiązał w/w do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i orzekł, iż ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków. Decyzję powyższą Starosta P. podjął działając jako organ wyznaczony z urzędu przez Wojewodę Mazowieckiego do załatwienia przedmiotowej sprawy postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2004 roku w związku z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku, sygnatura akt OPS 1/03 wyłączającą prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność tego miasta. Przedmiotowa działka stanowi część nieruchomości położonej w W. przy dawnej ulicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z dnia [...] maja 1974 roku Repertorium [...] w celu realizacji budowy zespołu mieszkaniowego [...] zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] kwietnia 1972 roku. Spadkobiercy poprzedniego właściciela: M. L. Ł., J. K., L. T. D., K. M. D. zwrócili się z wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2000 roku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej część dawnej działki nr [...] w związku z niewykorzystaniem jej zgodnie z celem określonym w akcie notarialnym. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl art. 137 ust 1 ugn nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przywołano też treść ustępu 2 cytowanego wyżej artykułu. Podniesiono, iż cel na który nabyto przedmiotową nieruchomość został określony jako budowa zespołu mieszkaniowego [...]. Jak ustalił organ I instancji zwracany teren położony był w obszarze oznaczonym symbolem U.2.2. - usługi służby zdrowia tymczasem jak ustalono podczas oględzin nieruchomości w dniu 11 października 2005 roku zwracany teren jest niezabudowany, porośnięty trawą i gdzieniegdzie starymi drzewami owocowymi. W związku z powyższym Starosta P. uznał, iż przedmiotowa część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Spełnione są również przesłanki z art. 137 ust. 2 ugn, bowiem osoby uprawnione mają możliwość zagospodarowania zwracanego gruntu poprzez realizację zabudowy mieszkaniowo-usługowej, zgodnie z obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta W., zatwierdzonym uchwałą Rady W. nr [...] z [...] września 1992 roku, który przewidywał na tym obszarze funkcję mieszkaniowo-usługową MU-25. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Prezydent W. wnosząc w swej skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty P. nr [...] i zasądzenie kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 roku o ustaleniu lokalizacji inwestycji, nieruchomość stanowiąca dawną działkę nr [...] została przeznaczona na budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego. Plan realizacyjny zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] marca 1976 roku przewidywał utworzenie na przedmiotowym gruncie terenu rekreacyjnego. Zgodnie z załącznikiem graficznym do w/w decyzji - opisanym w spisie treści jako plansza podstawowa w skali 1:500 - będącym szczegółowym planem zagospodarowania terenu, dawna działka nr [...] w części miała stanowić rekreacyjny teren zieleni międzyosiedlowej. Na pomocniczym załączniku graficznym do decyzji nr [...] a nie do decyzji [...] - jak podaje organ orzekający o zwrocie – opisanym jako bilans terenu sporządzonym w skali 1:1000 - działka położona jest na terenie zadań: MN I - 6,26 ha tereny usługi I stopnia, U 2.2 - 0,42 ha - usługi służby zdrowia, UD 2.1 - 2,14 ha park międzyosiedlowy. Należy przyjąć, że w opisie U 2.2 - 0,42 ha na załączniku graficznym jest błąd albowiem w tabeli bilansowej przy oznaczeniu U 2-2 o powierzchni 0,42 ha zapisano tereny zieleni wypoczynkowej połączone z parkiem osiedlowym. Zdaniem skarżącego plan realizacyjny nie przewidywał na terenie zwracanej działki wybudowania obiektów kubaturowych lecz stworzenie terenu rekreacyjnego. Osiedle mieszkaniowe dla potrzeb realizacji którego nastąpiło nabycie w/w nieruchomości jest inwestycją obejmującą wielohektarowy teren na którym realizowana jest budowa domów, placówek służby zdrowia, szkół, przedszkoli, urządzeń technicznych, ciągów komunikacyjnych, parkingów, placów zabaw, zieleńców, trawników i innych urządzeń które są niezbędne dla mieszkańców osiedla. W świetle powyższego nie można uznać, że grunt stanowiący fragment zrealizowanej inwestycji zieleni miejskiej osiedla mieszkaniowego mógł podlegać zwrotowi na rzecz byłych właścicieli. Bezspornie ustalono, że część nieruchomości została zabudowana budynkami osiedla mieszkaniowego. Teren będący przedmiotem zwrotu znajduje się pośrodku tego osiedla i stanowi zieleń międzyosiedlową. Skarżący podniósł także, iż w dniu [...] kwietnia 2005 roku została wydana na wniosek władającej gruntem Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej [...] decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie zezwalająca na zabudowę przedmiotowego terenu wielorodzinnym zespołem mieszkalno-usługowym z uwagi na małą przepustowość ciągów pieszo-jezdnych. Zgodnie z opinią architekta - projektanta osiedla, powyższe założenie inwestycyjne jest sprzeczne z głównymi założeniami urbanistycznymi projektu osiedla - teren stanowi fragment ciągłej struktury zieleni miejskiej, a powierzchnia terenu zielonego jest zgodna ze wskaźnikiem 10 m² zieleni na mieszkańca w izochronie dojścia pieszego do 500 m. Zdaniem skarżącego bezspornie przedmiotowy grunt stanowi zieleń osiedlową nie nadającą się do zabudowy z uwagi na wcześniejsze założenia urbanistyczne podjęte dla tego terenu. Nadto jak zauważa skarżący przez zwracany grunt przechodzi kabel energetyczny. Fakt ten nie został uwzględniony w decyzji i nie ustanowiono co najmniej służebności gruntowej związanej z dostępem do przedmiotowej infrastruktury technicznej. Z powyższego wynika, iż organ prowadzący postępowanie nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych skutkujących możliwością zwrotu przedmiotowej nieruchomości a niektóre okoliczności zostały ustalone odmiennie aniżeli istniejący stan faktyczny. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej p.p.s.a.), zaś sędziowie sądów administracyjnych podlegają jedynie Konstytucji RP oraz ustawom (art. 4 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Skarżący domagał się uchylenia decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2007 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 roku orzekającej o zwrocie nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela wobec zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zmianami). Artykuł 136 ust. 3 tej ustawy stanowi o uprawnieniu poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcy prawnego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu przy czym przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3. Przepis art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, iż wywłaszczoną nieruchomość można uznać za zbędną w sensie faktycznym wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Art. 137 ust. 2 stanowi, iż w przypadku upływu 10 lat od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym, obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Z akt sprawy wynika, iż wywłaszczona nieruchomość jedynie w części została zagospodarowana na cel wywłaszczenia to jest, na części wybudowano budynek mieszkalny wielorodzinny, w oparciu o pozwolenie na budowę z [...] października 1977 roku, nr [...]. Cel na jaki nabyto przedmiotową nieruchomość został określony jako budowa osiedla mieszkaniowego spółdzielczego na podstawie decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 1972 roku. Z załącznika graficznego do tej decyzji wynika, iż niezagospodarowana część będąca przedmiotem zwrotu położona jest w obszarze oznaczonym symbolem U.2.2 - usługi służby zdrowia. Na wywłaszczonej nieruchomości, w skład której wchodzi obecna działka o numerze ewidencyjnym [...], nie została zrealizowana jakakolwiek inwestycja, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy: pismo z dnia [...] września 2004 roku Urzędu W. Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy U., wyniki wizji przedmiotowej nieruchomości przeprowadzone w dniu 20 lipca 2001 roku i 11 października 2005 roku zawarte w protokołach oględzin, z którymi korespondują dołączone do akt zdjęcia oraz oględziny przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego J. Ł. w dniu [...] sierpnia 2006 roku, a także operat szacunkowy sporządzony przez biegłego z którego wynika m.in., iż przedmiotowy teren jest niezabudowany i niezagospodarowany, porośnięty trawą i starymi drzewami owocowymi. Bezpośrednio na nieruchomości nie podjęto działań mających wpływ na zmniejszenie lub zwiększenie jej wartości. Oznacza to, że na przedmiotowej działce nie został zrealizowany cel w postaci usług służby zdrowia jak też sugerowany w skardze cel: tereny zieleni wypoczynkowej połączone z parkiem osiedlowym. Niezależnie bowiem od braku podstaw do przyjęcia, że taki cel miał być w tym miejscu zrealizowany należy podnieść, iż przeprowadzone postępowanie dowodowe wykluczyło realizację i tego celu gdyż na zwracanym terenie nie przeprowadzono żadnych prac, nie ma urządzonego parku, czy urządzonych terenów zieleni. W tym miejscu stwierdzić należy, iż jednym z zarzutów skargi jest okoliczność, iż co prawda zgodnie z decyzją [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, jednakże zdaniem skarżącego zatwierdzony plan realizacyjny - decyzja [...] z [...] marca 1976 roku przewidywał dla terenów wywłaszczonej nieruchomości rekreacyjny teren zieleni międzyosiedlowej. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, iż znajdujący się w aktach sprawy załącznik graficzny nie jest załącznikiem do decyzji lokalizacyjnej [...], a do planu realizacyjnego. Wskazano przy tym, że w tzw. opisie o symbolu U.22 - 0,42 ha na załączniku graficznym jest błąd albowiem w tabeli bilansowej przy oznaczeniu U.2-2 o powierzchni 0,42 ha zapisano tereny zieleni wypoczynkowej połączone z parkiem osiedlowym. Z powyższego skarżący wywodzi, iż teren będący przedmiotem zwrotu znajduje się pośrodku osiedla i stanowi zieleń międzyosiedlową co skutkuje niemożnością zwrotu na rzecz byłych właścicieli. Zdaniem Sądu powyższe twierdzenia odnoszące się do załącznika graficznego oraz błędu jakiego się dopuszczono są dowolne nie poparte żadnymi dowodami i nie mogą rzutować na rozstrzygnięcie skargi. Przedmiotowy załącznik graficzny jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa. Dokumentom urzędowym przyznaje kpa tzw. zwiększoną moc dowodową w zakresie tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone, o ile dokumenty sporządzono w przepisanej formie oraz sporządziły je powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, co ma miejsce w przypadku w/w załącznika. Konsekwencją powyższego jest niemożność dowolnego odrzucenia, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. W sprawie niniejszej skarżący nie zaoferował jakiegokolwiek przeciwdowodu, nie sprostowano też przedmiotowego dokumentu (oświadczenie pełnomocnika skarżącego - protokół rozprawy k. 49). Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowi naruszenie prawa procesowego. Tak więc na przeznaczonej do zwrotu nieruchomości nie zostały podjęte działania zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, a co za tym idzie cel ten nie został zrealizowany mimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie zrealizowano też na niej innego celu, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który w dniu wydania decyzji mógł stanowić podstawę jej wywłaszczenia (art. 229 a ugn). W dacie złożenia wniosku o zwrot – [...] maja 2000 roku obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. zatwierdzony Uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] września 1992 roku. Przedmiotowy teren położony był w obszarze MU-25 o funkcjach mieszkaniowo-usługowych, co wynika z pisma Urzędu W. Delegatura Biura Naczelnego Architekta Miasta w Dzielnicy U. z dnia 21 października 2004 roku. Wobec powyższego, w świetle zapisów w/w planu, wnioskodawcy mają możliwość zagospodarowania zwracanego gruntu. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wystąpienie choćby jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. Dodatkowo zwrócić należy uwagę na fakt, iż zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 roku w sprawie sygnatura akt I SA 1088/1999, niepubl.) budowa infrastruktury technicznej - w rozpatrywanej sprawie podnoszonego w skardze kabla energetycznego - z natury rzeczy - nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Jest niewątpliwe, iż do dnia złożenia wniosków o zwrot przedmiotowej nieruchomości, a także w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, przedmiotowa działka nie została zużyta na cel na jaki nastąpiło jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa w 1974 roku. W art. 137 ugn ustawodawca określił warunki jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną. Jest oczywistym, że w przedmiotowej sprawie spełniły się przesłanki z art. 137 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 uzasadniające uznanie działki o numerze ewidencyjnym [...] za zbędną i orzeczenie o jej zwrocie. Nie przewidziano żadnych dodatkowych okoliczności uzasadniających odmowę zwrotu po spełnieniu powyższych przesłanek. Wobec powyższego, mając na uwadze fakt, iż zarzuty skargi okazały się niezasadne, a nie stwierdzono innych naruszeń prawa, Sąd oddalił skargę – art. 151 p.p.s.a.