I SA/Wa 1399/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją podjętą z urzędu z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – dalej: ustawa komunalizacyjna – stwierdził, że Gmina K.w, nie nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy K. – [...] w K. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że skoro w toku postępowania wyjaśniającego ustalił, iż w dniu 27 maja 1990 r. sporne mienie położone było wtedy pod drogą (ulicą [...]), zaliczoną do kategorii dróg krajowych (MP z [...] r. nr [...] poz. [...]), to pozostając wówczas w zarządzie jednostki drogowej stopnia ponadpodstawowego nie spełniała warunków komunalizacyjnych określonych art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina Miejska K. W uzasadnieniu odwołania podano, że przebieg dróg krajowych w mieście K. został ustalony nie uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP nr [...] poz. [...]), lecz podany w załączniku do protokołu nr [...] z posiedzenia w dniu [...] września 1989 r. Komisji Międzyresortowej powołanej decyzją nr [...] Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia [...] grudnia 1988 r., w którym ta część ulicy [...], pod którą znajdowały się sporne działki nie została zaliczona do drogi krajowej nr [...] biegnącej ulicą [...]. Gmina Miejska K. podała, że odcinek ten został zaliczony do dróg publicznych jako droga powiatowa dopiero uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] września 2003 r., której publikacja nastąpiła w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z roku 2003 nr [...] poz. [...]. Biorąc powyższe pod uwagę domagał się uchylenia kwestionowanej decyzji w całości. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej K., Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...], utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w tym odpisu księgi wieczystej nr [...], rejestru gruntów i map wynika, że w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej istniała działka nr [...] położona pod ulicą [...], z której w wyniku jej podziałów wydzielone zostały następnie sporne działki nr [...] i [...]. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej twierdzenia Gminy Miejskiej K., iż sporne działki nie znajdowały się w dniu 27 maja 1990 r. pod ulicą [...], są gołosłowne oraz sprzeczne z wpisami w ewidencji gruntów. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej na rzecz właściwej gminy podlegały grunty położone w dniu 27 maja 1990 r. pod drogami posiadającymi wtedy kategorię drogi gminnej (lokalnej miejskiej). Zaliczenie przed dniem 27 maja 1990 r. drogi publicznej do kategorii dróg gminnych i lokalnych miejskich należących wówczas do rad narodowych stopnia podstawowego następowało tylko uchwałą właściwej miejscowo wojewódzkiej rady narodowej (art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - Dz. U. nr 14 poz. 60). Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skoro ustanawianie i zmienianie kategorii dróg gminnych (lokalnych miejskich) następowało w sposób regulowany ustawą, w trybie uchwały wojewódzkiej rady narodowej, a Gmina Miejska K. nie wykazała i nie wynika to z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, by ulica [...], pod którą znajdowało się sporne mienie, została zaliczona przed dniem 27 maja 1990 r. uchwałą właściwej miejscowo rady narodowej do kategorii dróg lokalnych miejskich, to rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa. Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miejska K., domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: – art. 77 § 1 w związku z art. 7 K.p.a. poprzez nie wyczerpujące i niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w szczególności zaś poprzez nie zweryfikowanie, iż na dzień 27 maja 1990 roku działka nr [...] i działka nr [...] znajdowały się pod ul. [...], jednakże na tym odcinku, który nie został zaliczony na dzień 27 maja 1990 roku do kategorii dróg krajowych, – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 5 ust. 1 pkt 1 i art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zaliczenie dróg do kategorii dróg krajowych nastąpiło uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. z [...] r. nr [...] poz. [...] ze zm.). W załączniku do uchwały nr [...] podano numery dróg oraz określono miejscowości, przez które drogi te prowadzą. W załączniku do uchwały nr [...] nie występuje nazwa ul. [...]. Przebieg dróg krajowych w mieście K. został podany w załączniku do protokołu nr [...] z posiedzenia w dniu [...] września 1989 r. Komisji Międzyresortowej powołanej decyzją nr [...] Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia [...] grudnia 1988r., w którym wymieniono nazwy ulic, przez które biegną drogi o numerach podanych w załączniku do uchwały nr [...]. Droga nr [...] biegnie ulicą [...] od [...] do skrótu przez [...] skrótem przez [...], ulicą [...] od skrótu przez [...] do [...], przez [...], [...] do ulicy [...] i dalej ulicą [...]. Przy ulicy [...] wyraźnie zaznaczono, że chodzi o odcinek tej ulicy od skrótu przez [...] do [..... Gmina Miejska K. wbrew ustaleniom Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wskazała, że działki [...] i [...] znajdowały się pod ul. [...], jednakże na jej odcinku, który nie został zaliczony na dzień 27 maja 1990 r. do kategorii dróg krajowych. Przedmiotowy odcinek ul. [...] nie został zaliczony na dzień 27 maja 1990 r. do żadnej z kategorii dróg publicznych, nie tylko krajowej, a zatem działki te winny zostać skomunalizowane. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] naruszają przepisy prawa proceduralnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma to, czy organy obydwu instancji, prawidłowo ustaliły, czy działki nr [...] i [...] w dniu 27 maja 1990 r. były zajęte pod pas drogowy drogi publicznej – ul. [...] (dawna ul. [...]) w K., zaliczonej do kategorii dróg krajowych. Zauważyć należy, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji organu pierwszej instancji stanowił m.in. przepis art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z tym przepisem jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Dla spełnienia więc wskazanych w powołanym przepisie przesłanek komunalizacji konieczne jest, by w dacie 27 maja 1990 r. mienie było po pierwsze mieniem państwowym, a po drugie by w tej dacie należało do określonych w ustawie podmiotów. Organy obydwu instancji uznały, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę K. nieruchomości zajętej pod pas drogowy drogi publicznej – ul. [...] (dawna ul. [...]) w K., oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...], bowiem zaliczona była ona do kategorii dróg krajowych i nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. pozostawała w zarządzie jednostki drogowej stopnia ponadpodstawowego. Organ II instancji przyjął, że to treść uchwały nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M. P. z [...] r. Nr [...], poz. [...]), a Wojewoda [...], że także załącznik do protokołu nr [...] z posiedzenia Międzyresortowej Komisji powołanej decyzją Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia [...] grudnia 1988 r., nr [...], które odbyło się [...] września 1989 r., ma znaczenie decydujące dla oceny statusu działki. Dogłębne wyjaśnienie tej podstawowej kwestii jest o tyle istotne, że status drogi będzie istotny dla ustalenia władania nieruchomością, czy nieruchomością będzie władał organ administracji państwowej stopnia podstawowego, czy stopnia ponadpodstawowego. Należy stwierdzić, że w świetle art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60), w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., zaliczenie do kategorii dróg krajowych następuje w drodze uchwały Rady Ministrów. Z kolei stosownie do § 1 uchwały Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. nr [...] do kategorii dróg krajowych zalicza się drogi określone w załączniku do uchwały. Z powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że podstawą zaliczenia drogi do kategorii dróg krajowych stanowi uchwała Rady Ministrów. W ocenie Sądu organy obu instancji ustaleń co do tego, że przedmiotowe działki były zajęte pod pas drogowy drogi publicznej – ul. [...](dawna ul. [...]) zaliczonej do kategorii dróg krajowych, nie dokonały jednak w sposób przekonywujący. Z uchwały, na którą powołują się organy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, nie wynika jednoznacznie, jaki przebieg (którymi ulicami i na jakim odcinku), biegła w dniu 27 maja 1990 r. droga krajowa nr [...]. Organ I instancji wskazuje co prawda, i co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, na protokół nr [...] z posiedzenia Międzyresortowej Komisji powołanej decyzją Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...], z którego wynika przebieg drogi krajowej, jednakże nie oceniły jego wartości dowodowej, w tym podstawy prawnej do określenia w tym trybie szczegółowego przebiegu drogi krajowej. Nie dokonał również analizy argumentów strony skarżącej, która na podstawie treści tego samego protokołu doszła do odmiennych niż Wojewoda wniosków. Zdaniem Sądu jednoznacznego wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie wymaga to, czy odcinek drogi [...], na którym znajdują się przedmiotowe działki, zaliczony był do kategorii dróg krajowych, a jeśli nie, to jaki był jego status. W tej sytuacji Sąd uznał, że organy przedwcześnie odmówiły stronie skarżącej skomunalizowania przedmiotowych działek. Brak dokładnego zbadania i wyjaśnienia przez organy obu instancji tej okoliczności wskazuje na to, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając po raz kolejny sprawę komunalizacji działek nr [...] i [...] organ administracji oceni wartość dowodową protokołu nr [...] z posiedzenia Międzyresortowej Komisji powołanej decyzją Ministra Transportu, Żeglugi i Łączności z dnia [...] grudnia 1988 r., a następnie oceni status spornych odcinków ul. [...] ([...]). Po wskazaniu, do jakiej kategorii dróg należał odcinek ul. [...], na którym położone są sporne działki, ustali władanie przedmiotową nieruchomością na dzień 27 maja 1990 r. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy.