I SA/Wa 1399/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Anna Ziółkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi L. Ł. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę. Zaskarżoną decyzją [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Skarbu Państwa (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016, poz. 23 z późn. zm.; dalej: kpa), w związku z art. 9 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1090 z późn. zm.; dalej jako: ustawa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] odmawiającą L. Ł. (dalej jako skarżący) potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jego poprzedników prawnych nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] i nieruchomości w [...] przy ul. [...] (obecna ul. [...]) i ul. [...] (obecna ul. [...]), tj. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu ww decyzji organ podał, że w marcu 2015r. skarżący złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza granicami RP mienia przez jego poprzedniczki, do wniosku załączył m.in. kopię swojego wniosku z dnia 22.04.2008 r. (dokument bez prezentaty) jednak wojewoda ustalił, iż w systemie elektronicznym Kancelarii Urzędu [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] nie odnaleziono ww wniosku L. Ł. o potwierdzenie prawa do rekompensaty, a wezwany do wyjaśnienia ww okoliczności skarżący nie wykazał, iż istotnie złożył wniosek w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy. Skutkowało to wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji odmownej, utrzymanej następnie przez organ. Odnosząc się do zarzutów odwołania minister podał, że jakkolwiek istotnie w 2008r. z osobnych wniosków rodzeństwa skarżącego I. G. i R. Ł. były prowadzone postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty w trybie przepisów ustawy (sygn. [...]), to jednak z akt sprawy nie wynika, aby składali oni wnioski w imieniu i na rzecz skarżącego L. Ł. ani żeby on sam złożył taki wniosek lub jakiekolwiek inne dokumenty przed końcem 2008r. Jeśli chodzi o stan prawny minister wyjaśnił, że kwestie rekompensat za "mienie zabużańskie" reguluje obecnie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Dalej minister wskazał, że ww postępowanie może zostać wszczęte i toczy się wyłącznie na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Przywołał w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 kwietnia 2013 roku, sygn. akt: IISA/Łd 59/13. Stwierdzono w nim, że o tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności, przesądzają przepisy prawa materialnego. Wyjaśnił, że jeśli z normy prawa materialnego expresses verbis nie wynika, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, to przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. W konsekwencji organ uznał, że ustawa przewiduje przyznanie uprawnienia (rekompensatę), a jej przepisy nie przewidują możliwości działania organu z urzędu. A zatem wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia bez skutecznie złożonego wniosku (w określonym ustawą terminie) stanowi rażące naruszenie prawa (tak: wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2012 roku, sygn. akt: ISA/Wa 1800/11). W konsekwencji minister wskazał, że organ administracji działa wyłącznie na żądanie strony (na co wskazuje literalna i celowościowa wykładnia art. 5 ust. 1 ustawy i art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej), nie jest też ustawowo zobowiązany do poszukiwania osób potencjalnie uprawnionych do złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Stąd przyjął, że złożenie wniosku 27.03.2015 r. nie spełnia wymogu z art. 5 ust. 1 ustawy. W skardze skierowanej do tut. Sądu skarżący zarzucił 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie mimo, że wnioski I. G. i R. Ł. o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej powodują, że ich wniosek traktowany jest jako wniosek pozostałych spadkobierców właściciela nieruchomości pozostawionych; 2/ naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynika sprawy, tj. art. 10 § 1 kpa poprzez nieustalenie wszystkich stron postępowania zainicjowanego wnioskami o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez I. G. i R. Ł. oraz pozbawienie go czynnego udziału w sprawie toczącej się przed Wojewodą [...], znak: [...]. Mając na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku, znak: [...] i zasądzenie do Ministra Skarbu Państwa kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wg art. 5 ust. 2 ustawy wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty w przypadkach, o których mowa w art. 3, składa współwłaściciel lub spadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty oraz że w takich przypadkach, zgodnie z aktualnym i jednolitym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożenie wniosku w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy przez jednego ze współwłaścicieli lub współspadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych. Z tego wywodził, że złożenie wniosku w terminie przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek także wobec pozostałych spadkobierców (wyrok NSA z 7 lutego 2014 roku sygn. akt I OSK 1730/12, LEX nr 1497280, z aprobującą glosą P. Nycza, Studia Prawnicze KUL 2014, nr 2, S.115- 120). Skarżący podniósł, że w tej sytuacji postępowanie prowadzone z wniosku I. G. z 20 października 2008 roku i wniosku z 30 grudnia 2008 roku R. Ł. pod sygn. akt: [...] winno toczyć się z jego udziałem jako osoby uprawnionej, która skutecznie złożyła wniosek przed 31 grudnia 2008r. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako ppsa). Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (j.w. dalej jako ustawa) – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ustawa w art. 1 ust. 1 określa zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., dokonanego na podstawie tzw. "układów republikańskich" z 1944 r. i umów enumeratywnie w nim wymienionych. Jak wynika z treści art. 1 ust. 2, przepisy tej ustawy stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone po 1 września 1939 r. opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Określony w ustawie termin na składanie ww wniosków ma charakter materialny, zatem po jego upływie uprawnienia do skutecznego domagania się rekompensaty wygasają. W tym terminie osoby uprawnione muszą uzewnętrznić nie tylko wolę skorzystania z przywilejów przyznanych im ustawą, lecz najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r. zobowiązani są wskazać, za jakie konkretnie nieruchomości żądają przyznania im rekompensaty. Wnioski należało złożyć w nieprzekraczalnym, ściśle określonym terminie, a z przepisów ustawy nie wynika aby mogły one być uzupełniane czy rozszerzane w dowolnym czasie, a zwłaszcza po dniu 31 grudnia 2008r. W sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący złożył wniosek po terminie określonym ustawą. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie toczyło się dwukrotnie (pierwotnie organ II instancji uchylił decyzję odmowną wojewody celem wyjaśnienia wszelkich okoliczności). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji punkt po punkcie przedstawia etapy badania tego czy w 2008r. skarżący złożył skutecznie wniosek. Okoliczność ta została rozstrzygnięta negatywnie. Sporne pozostawało, czy wnioski złożone w ustawowym terminie przez członków rodziny skarżącego rozszerzają skutek w postaci zachowania przez nich ww terminu – także na osobę skarżącego. W tym zakresie skład tut. Sądu zdecydowanie opowiada się za stanowiskiem, według którego każdy zainteresowany winien złożyć wniosek "osobiście", a skutki wniosków złożonych w trybie art. 5 ust. 3 ustawy przez innych współuprawnionych - nie rozciągają się na pozostałych członków rodziny, a zatem że każdy winien złożyć wniosek we własnym imieniu i we własnym zakresie; natomiast brak wniosku pozbawia prawa do rekompensaty. Takie stanowisko wynika z analizy art. 5 ust. 2 i 3 ustawy. Sąd ma świadomość, iż ww kwestia nie jest jednolicie postrzegana w orzecznictwie. Skutkiem tego jest pytanie prawne przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 1825/15 (na podstawie art. 187 § 1 ppsa) do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2017r. Sąd ten uznał mianowicie, że poważne wątpliwości interpretacyjne skłaniają do sformułowania pytania i podjęcia uchwały odnośnie do tego: "Czy złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy, czy też jedynie w stosunku do wnioskodawcy?". Dotychczas Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął jeszcze stanowiska w sprawie. Natomiast, jak wskazano wyżej, skład tut. Sądu opowiada się za indywidualizacją wniosku osoby uprawnionej a nie za koncepcją rozciągnięcia skutków złożenia wniosku przez jednego z uprawnionych na wszystkich pozostałych. Nowelizacja ustawy dokonana ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 12 lutego 2014r., poz. 195) wprowadziła istotne zmiany gdy chodzi o stronę podmiotową uprawnionych do potwierdzenia prawa do rekompensaty. Według nowelizacji z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty mógł wystąpić właściciel mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP, który: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i 2) miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu przepisów przedwojennych, tj. w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. o prawie właściwym dla stosunków prywatnych wewnętrznych (Dz. U. Nr 101, poz. 580) lub art. 24 Kodeksu Postępowania Cywilnego (Dz. U. z 1932 r. Nr 112, poz. 934), lub § 3–10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 23 maja 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Skarbu co do § 2 ust. 3–5, z Ministrem Spraw Wojskowych co do §§ 20, 21, 22, 24 ust. 3, § 49 ust. 1 i 2, § 55 i § 56 oraz z Ministrem Spraw Zagranicznych co do § 18 ust. 1 i 2, § 51 i § 55, o meldunkach i księgach ludności (Dz. U. Nr 54, poz. 489). 3) opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; 4) i posiada (nadal) obywatelstwo polskie. Ustawa zmieniająca z 12 grudnia 2013r. rozszerzyła (o 6 miesięcy licząc od 27 lutego 2014r.) określony w art. 5 ust. 1 ustawy termin na złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty dla osób, które nie złożyły dotychczas wniosku - pod warunkiem jednak że wykażą one, że na ocenę spełnienia przez nie określonego w ustawie (z 2005r.) wymogu zamieszkiwania w dniu 1 września 1939 r. na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mają wpływ zmiany nią dokonane. Skarżący nie zachował również terminu określonego w ww ustawie zmieniającej, nie wykazał także czy zaistniały przesłanki określone w ww nowelizacji. Pozostałe zarzuty skargi, w tym w szczególności zarzuty wskazujące na błędy proceduralne zaistniałe w sprawie [...] ( a polegające na pominięciu osoby skarżącego jako strony postępowania) nie mogły być przedmiotem analizy tut. Sądu. Skarga objęta jest bowiem decyzja wydana w związku z wnioskiem skarżącego a nie decyzja wydana w stosunku do członków rodziny skarżącego. Wszelkie uwagi w tym zakresie są zatem bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.