I SA/Wa 1399/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto [...] własności nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Ww. decyzją Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha w obrębie [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasto [...]. Rozpoznając sprawę niniejszą Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872, ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z ww. przepisem nabycie własności z mocy prawa następowało, jeżeli na dzień 31 grudnia 1998 r. spełnione były łącznie trzy przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister ustalił, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa ani własności jednostki samorządu terytorialnego. Działka przedmiotowa powstała z podziału działki nr [...], podzielonej na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na [...] działki, w tym działkę nr [...], z której następnie wydzielono m.in. działkę nr [...]. Organ II instancji wskazał, że przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy dotyczy jedynie nieruchomości, które zostały zajęte pod drogi publiczne. W zakresie przesłanki zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną organ wskazał, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych przed 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), również w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r., drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich i gminnych na terenie województwa [...] ul. [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, które na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Następnie organ wskazał, że przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w tej dacie, zaś zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 274/12 o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia na dzień 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej, gdzie w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Minister przywołał opracowanie geodezyjne z [...] czerwca 2018 r. sporządzone przez geodetę uprawnionego N. G., z którego wynika, że 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] nie była zajęta pod drogę publiczną, a dowód ten zdaniem organu jest wiarygodny, albowiem został sporządzony przez osobę posiadającą wiadomości specjalne z zakresu geodezji i wykonującą zawód zaufania publicznego. W odniesieniu do podniesionego w odwołaniu zarzutu, że nieruchomość była objęta liniami rozgraniczającymi ulicy na dzień 31 grudnia 1998 r. organ podniósł, że okoliczność ta nie oznacza faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę. Organ wskazał też, że z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że działka nr [...] została przeznaczona pod drogę. W ocenie Ministra zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, że działka nr [...] była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, stąd też nie można stwierdzić, aby przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną określona w art. 73 ust. 1 ustawy została spełniona. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina Miasto [...], zarzucając jej naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dokumenty, na których oparł się geodeta uprawniony w powoływanym przez Ministra opracowaniu geodezyjnym powstały po 31 grudnia 1998 r., natomiast zapisy w ewidencji gruntów nie mogą stanowić podstawy do ustalenia granic faktycznego zajęcia pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Rozpoznając sprawę niniejszą Sąd uznał, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną. Przepis ten, a także przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakładają na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. W rozpoznawanej sprawie organy orzekające powyższym obowiązkom nie sprostały. Jeśli chodzi o stan prawny, Minister prawidłowo wskazał przestrzenny zasięg działania art. 73 ust. 1 ustawy, wobec tego Sąd podziela wywody organu w tym zakresie. Niewystarczające w sprawie okazało się jednak postępowanie dowodowe i ustalenia poczynione na jego podstawie. Organy oparły swoje decyzje na ustaleniach, które nie wynikają w sposób oczywisty z akt sprawy, a częściowo są sprzeczne z materiałem dokumentacyjnym. Organy obu instancji jako dowód w sprawie powołały opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego N. G. Opinia biegłego stanowi wprawdzie istotny element materiału dowodowego, jednak w pierwszej kolejności należy ustalić w oparciu o jakie ustalenia faktyczne została ona sporządzona, a tego w sprawie zabrakło. Analiza przedłożonego opracowania geodezyjnego prowadzi do wniosku, że nie może być ono jedynym dowodem na okoliczność czy przedmiotowa nieruchomość była 31 grudnia 1998 r. faktycznie zajęta pod drogę publiczną, zwłaszcza, że geodeta doszła do swojej konkluzji, jak zasadnie wskazała strona skarżąca, głównie na podstawie badania dokumentów powstałych po 31 grudnia 1998 r. Ponadto biegła swoje ustalenia poczyniła na podstawie badania mapy zasadniczej wskazując, że według stanu na 1998 r. na działce nr [...] brak jest jakichkolwiek widocznych śladów drogi, a ulica posiada nieutwardzoną jezdnię. Natomiast ze zdjęć lotniczych obrazujących stan na 1994 r. wynika, że brak jest na przedmiotowej działce śladów wyjeżdżonej drogi. Należy zauważyć, że droga publiczna to jednak nie tylko jezdnia, ale również pobocza, zatoki, ciągi dla pieszych rowy odwadniające, pas izolacyjny. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie Zarządu Dróg i Transportu w L. z [...] grudnia 2014 r. wydane na podstawie operatu geodezyjno-prawnego z liniami rozgraniczającymi pas drogowy, z którego wynika, że m.in. działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod ul. [...], a więc drogę publiczną.(k. 18 akt administracyjnych). Z pisma Zarządu Dróg i Transportu z [...] grudnia 2014 r. wynika zaś, że na dzień 31 grudnia 1998 r. m.in. na działce nr [...] znajdował się chodnik, była ona zajęta pod drogę publiczną, tj. ulicę [...], która jako droga publiczna była objęta całorocznym utrzymaniem, remontami i bieżącymi naprawami nawierzchni oraz pracami porządkowymi, w tym odśnieżaniem, stosownie do wymogów określonych w art. 20 ustawy o drogach publicznych. (k. 20 akt administracyjnych). Pisma te stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a więc stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Żaden z organów orzekających nie odniósł się do treści powyższych pism, opierając się wyłącznie na opracowaniu geodezyjnym, czym organy naruszyły art. 80 k.p.a. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ przyjął, że działka nr [...] została przeznaczona pod drogę dopiero w 2012 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] maja 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organ nie uwzględnił jednak, że z treści tej decyzji wynika, że działka ta została objęta inwestycją polegającą na rozbudowie ulicy [...], która polegała na budowie nowej nawierzchni jezdni, budowie i przebudowie zjazdów i chodników, przebudowie odwodnienia, usunięciu kolizji z sieciami wod-kan, telekomunikacyjną, energetyczną i gazową, przebudowie dróg innej kategorii, przebudowie istniejącego uzbrojenia terenu oraz przesunięciu ogrodzeń. Powyższe wskazuje, że inwestycja, na którą udzielono zezwolenia nie polegała na budowie nowej drogi, ale na przebudowie drogi już istniejącej, a zatem decyzja ta nie może stanowić dowodu na okoliczność, że przedmiotowa działka nie była faktycznie zajęta pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r. choć nie oznacza to, iż działka była pod nią zajęta. Tego organ w ogóle nie wyjaśnił, a z akt sprawy nie wynika na czym oparł swoje tezy. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w sprawie pozostaje niejednolity, a wobec tego organy nie wyjaśniły zaistniałych w sprawie rozbieżności. Na tym etapie postępowania Sąd nie przesądza wyniku sprawy, a wskazuje jedynie, że postępowanie dowodowe należy uzupełnić (stosując w tym zakresie wszelkie możliwe środki dowodowe) i wyjaśnić jaki był przebieg ul. [...] w dacie 31 grudnia 1998r. i jak przebiegała linia jej rozbudowy w latach późniejszych. Okoliczność, że działka [...] została wydzielona dopiero przy realizacji opisanej wyżej inwestycji drogowej w 2012 r. nie przesadza, że teren nią objęty nie stanowił części drogi już istniejącej w dniu 31 grudnia 1998 r. Wobec tego organ przedwcześnie uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy. Tym samym zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane, jak wskazano na wstępie z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające z poszanowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, ustali czy zaistniały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.